§ 1.3. законодательство по охране окружающей среды на современном этапе развития российского государства

Основополагающие нормы в области правового регулирования охраны природы закреплены в Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г., которая гарантирует каждому право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42). Вместе с тем, Основной закон Российской Федерации обязывает каждого сохранять окружающую среду и бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).

«Угроза ухудшения экологической ситуации в стране и истощения ее природных ресурсов находится в прямой зависимости от состояния экономики и готовности общества осознать глобальность и важность этих проблем. Для России эта угроза особенно велика из-за преимущественного развития топливно-энергетических отраслей промышленности, неразвитости законодательной основы природоохранной деятельности, отсутствия или ограниченного использования природосберегающих технологий, низкой экологической культуры. Имеет место тенденция к использованию территории России в качестве места переработки и захоронения опасных для окружающей среды материалов и веществ.

В этих условиях ослабление государственного надзора, недостаточная эффективность правовых и экономических механизмов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций увеличивают риск катастроф техногенного характера во всех сферах хозяйственной деятельности»^[80].

Экологическое законодательство находится в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ. Регионы уже приняли сотни своих нормативных актов, касающихся охраны окружающей среды и природопользования на их территориях.

Именно в области экологии законотворческая деятельность субъектов Федерации наиболее активна и многогранна. Практика содержит и положительные, и отрицательные примеры. В числе положительных – опыт Республики Саха (Якутия), которая приняла свой Закон об административных правонарушениях в области охраны окружающей природной среды («Об административной ответственности за экологические правонарушения»). Он предусматривает 70 экологических административных правонарушений по отдельным природным объектам с конкретными размерами штрафов. Как отметил С. А. Боголюбов на одной из научно-практических конференций, это и юридически, и с точки зрения целесообразности правильный акт, восполняющий пробелы федерального законодательства.

В субъектах РФ законотворчество в первую очередь касается ресурсных основ. Такая ситуация логична и понятна, поскольку обусловлена географическими, природными, климатическими особенностями этих субъектов РФ. Так, если в Карелии 54% территории занимают леса, то естественно, что этот субъект РФ преуспел в законотворчестве по лесным отношениям. Кроме того, Карелия приняла Закон «Об уникальных исторических и природно-ландшафтных территориях», а в Хакасии был принят Закон «Об особо охраняемых территориях и объектах» еще до принятия подобного закона в Российской Федерации.

В числе отрицательных примеров – опыт Республики Башкортостан, где не смогли избежать ненужного дублирования федеральных законов, приняв Экологический кодекс. Наряду с этим, в 1997 г. был принят Закон «Об экологической безопасности республики Башкортостан», развивающий положения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991 г. Новый Закон «Об охране окружающей среды» 2002 г. также не уделил должного внимания экологической безопасности.

Проблема обеспечения соответствия актов субъектов РФ федеральным законам (ст. 76 Конституции РФ) остается по-прежнему актуальной, поскольку по официальным данным есть тенденция к увеличению числа правовых актов в области охраны природы, принимаемых органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству.

Существуют недостатки и у государственного регулирования сферы взаимодействия общества и природы в контексте Конституции РФ. Прежней остается юридическая техника написания законов. Действующие законы по существовавшей в социалистическом государстве традиции формулируют нормы преимущественно в общем виде, не прямого действия. Отсюда – множество норм отсылочного характера. Государством не обеспечено эффективное исполнение ст. 18 Конституции РФ, которая указывает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.^[81] Особенно явно неисполнение законодателем обязанности по созданию правового механизма обеспечения соблюдения экологических прав, главным образом, права на благоприятную окружающую среду.

В процессе осуществления полномочий российского государства как собственника природных ресурсов по распоряжению ими и предоставлению в пользование игнорируются экологические интересы будущих поколений.

Предусмотренные в ст. 42 Конституции экологические права оказались во многом виртуальными, не подкрепленными юридическими предписаниями и судебной, административной практикой; научных исследований в этой области много, а реализуются права плохо; здесь виден явный разрыв теории и жизни.^[82]

Мало внимания уделяется экологическим обязанностям граждан (ст. 58); в то же время граждане и должностные лица имеют определенные обязанности и права. Государство создает благоприятные условия, обеспечивает соблюдение экологических прав, гарантирует выполнение природоохранных правил, привлекает к ответственности за нарушение обязанностей.

Согласно Конституции РФ поощряется деятельность, способствующая экологическому благополучию (ст. 41), устанавливаются основы федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития (п. «е» ст. 71), обеспечивается проведение Правительством единой государственной политики в области экологии (п. «в» ст. 114). Это скорее декларации, нормы-принципы, которые предполагают еще значительные усилия по своему внедрению, применению.^[83]

Как отмечает М. М. Бринчук, бездействие государства – одна из основных причин экологического кризиса в России, причем оно в той или иной степени характерно для каждой ветви государственной власти.

Поскольку экологическое право, в конечном счете, направлено на обеспечение одного из важнейших естественных прав человека – права на благоприятную окружающую среду, надо признать, что его развитие в современных условиях имеет принципиальное значение и в плане формирования основ гражданского общества и правового государства. Поэтому совершенно очевидно, что осуществление всех других социально значимых мер имеет смысл, если обеспечиваются приемлемые для человека условия окружающей среды, сохраняется природная среда как материальная основа для производящей экономики общества. Оценивая отношение власти, финансовых и политических структур к экологическим проблемам развития российского общества, к сожалению, приходится усомниться в полной осознанности этой истины. Потребность в более радикальных мерах, которые бы обязывали структуры власти обратить внимание на эти проблемы, более чем очевидна. Прикрываясь политическими обещаниями и сложностями переходного периода, федеральная и региональная власть, по сути дела, уже многое упустила, а в определенной мере потеряла то, что было неплохо налажено ранее в сфере природопользования^[84].

Ряд проблем экологического права, как отмечает А. И. Бобылев, требует конституционного регулирования. Необходимо закрепить на конституционном уровне экологические обязанности государства. В Конституции надо более четко разграничить обязанности и права, т. е. полномочия и предметы ведения федеральных органов и органов субъектов РФ.

Е. В. Виноградова справедливо замечает, что многие соглашения в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, заключенные в развитие договоров, разграничивающих предметы ведения и полномочия, по своей сущности фактически перераспределяют полномочия в системе исполнительной власти в пользу Российской Федерации, в результате чего в будущем сфера использования упомянутых договоров окажется ограничена. Между тем вопросы, конституционно отнесенные к ведению субъектов Российской Федерации, не могут быть перераспределены федеральными законами без внесения соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации. ^[85]

Основополагающим комплексным законодательным актом, регулирующим отношения в области окружающей среды в целом, на сегодняшний день является Закон «Об охране окружающей среды», принятый Государственной Думой 20 декабря 2001 г. и вступивший в законную силу 10 января 2002 г. Закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в рассматриваемой области и обеспечения экологической безопасности. Кроме того, Федеральный закон призван регулировать отношения в области взаимодействия общества и природы, возникающие в результате хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природу как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе в исключительной экономической зоне Российской Федерации.^[86]

Столь долгожданный Закон «Об охране окружающей среды» в 2002 г. был наконец-то принят. Однако оказался он далеко не совершенным. Закон 1991 г. «страдал» неясностью формулировок принципов природоохранной деятельности. В новом законе эта проблема только усугубилась.

Одной из главных задач экологического права является создание оптимального механизма правового регулирования экологических отношений.^[87] Новый кодекс с этой задачей, на наш взгляд, не справился. Практически никаких существенных кардинальных изменений в правовом механизме по сравнению с предыдущим Законом произведено не было. Такие значительные вопросы, как экологическое страхование, экологическое лицензирование, экологическая сертификация, экологический аудит, лишь упомянуты в Законе, хотя при грамотном законодательном подходе они могли бы служить мощными средствами охраны природы. Но законодатель, по-видимому, руководствовался иными принципами. «Федеральный закон “Об охране окружающей среды” является образцом нарушения законодателем таких важнейших принципов правотворчества, как правовой прогресс, научная обоснованность, профессионализм и др. Принятый Закон вследствие названных дефектов является шагом назад в экологическом законодательстве. Он – хуже прежнего закона».^[88]

По мнению абсолютного большинства специалистов, новый закон страдает многими существенными недостатками. Тем не менее, важно отметить и некоторые достоинства, которые, учитывая пробелы, свойственные закону в общей сложности, носят весьма условный характер.

Новый закон расширяет круг полномочий субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды. А именно, ст. 6 Закона относит к полномочиям субъектов РФ разработку и утверждение нормативов в области охраны окружающей среды. Вместе с тем отмечается, что такие нормативы не должны быть ниже определенных на федеральном уровне.

Настоящий Закон от имени государства хотя бы декларирует намерение нормировать изъятие компонентов природы (ст. 26).

Бесспорно, достоинством нового Закона является закрепление в ряде статей требований о внедрении наилучших существующих технологий, способствующих охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов.

Закон определяет наилучшую существующую технологию как технологию, основанную на последних достижениях науки и техники, направленную на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющую установленный срок практического применения с учетом экономического и социальных факторов.^[89]

Требование о наилучших существующих технологиях выполняет в экологическом праве очень важную функцию. Оно служит юридическим критерием оценки современности соответствующего проекта (предприятия, электростанции, автомобиля, самолета), по которому проводится оценка воздействия на окружающую среду в рамках государственной экологической экспертизы и принимается решение.^[90]

Положениям организации государственного мониторинга окружающей среды выделена особая глава. Это несомненное преимущество нынешнего закона по сравнению с предыдущим. Помимо того, новый Закон предусматривает запрет на сочетание функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов.

Существуют и некоторые другие немногочисленные достоинства, однако нельзя не принимать во внимание и весьма существенные недостатки, присущие данному Закону.

Прежний Закон (1991 г.) неоднократно подвергался критике за нечеткое формулирование принципов природоохранной деятельности. По отношению к нынешнему Закону подобные упреки еще более справедливы.^[91]

Существенным недостатком действующего Закона является и то, что он лишь упоминает такие важнейшие средства охраны природы, как экологическая сертификация, экологическое лицензирование, экологическое страхование. Об экологическом аудите говорится только в понятиях. К сожалению, законодатель упустил возможность достойно внедрить экологический аудит в правовой механизм.^[92]

В связи с принятием нового Закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. возникла необходимость дополнить и другие федеральные законы и изменить подзаконные акты. К сожалению,

Президент и Правительство РФ, издающие подзаконные акты и отвечающие за правильное применение законодательства, не слишком оперативно реагируют на изменение федеральных законов.^[93]

Нормативная база Российской Федерации об охране окружающей среды не ограничивается положениями Конституции РФ и Законом «Об охране окружающей среды». Она весьма обширна и многообразна. Хронология развития законодательства по вопросам охраны окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности представлена ниже.

1991

О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Закон Российской Федерации от 19.04.91 № 1034-1

Земельный кодекс РСФСР (с изменениями от 24 декабря 1993 года, по состоянию на 1 апреля 1994 года). Кодекс Российской Федерации от 25.04.91 № 1103-1. Закон Российской Федерации от 25.04.91 № 1103-1

О плате за землю. Закон Российской Федерации от 11.10.91 № 1738-1

Об охране окружающей природной среды (с изменениями на 2 июня 1993 года). Закон Российской Федерации от 19.12.91 № 2060-1

1992

О внесении изменений и дополнений в статьи 6,8 и 12 Закона РСФСР «О плате за землю». Закон Российской Федерации от 14.02.92 №2353-1

О внесении изменений и дополнений в статью 29 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Закон Российской Федерации от 21.02.92 № 2397-1

О недрах. Закон Российской Федерации от 21.02.92 № 2395-1

О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах». Закон Российской Федерации от 26.06.92 № 3134-1

О внесении изменений и дополнений в Законы Российской Федерации «Об акцизах» и «О недрах» в связи с упорядочением налогового законодательства России. Закон Российской Федерации от 25.12.92 №4229-1

1993

Основы лесного законодательства Российской Федерации. Закон Российской Федерации от 06.03.93 № 4613-1

О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Закона РСФСР «О плате за землю» и налогового законодательства России. Закон Российской Федерации от 28-04.93 №4888-1

О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей», Закон РФ «Об охране окружающей природной среды». Закон Российской Федерации от 02.06.93 № 5076-1

Земельный кодекс РСФСР (с изменениями от 24 декабря 1993 года). Кодекс Российской Федерации от 25.04.91 № 1103-1. Закон Российской Федерации от 25.04.91 № 1103-1

1994

О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О плате за землю». Закон Российской Федерации от 09.08.94 № 22-ФЗ

О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением. Закон Российской Федерации от 25.11.94 № 49-ФЗ

О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Закон Российской Федерации от 21.12.94 №69-ФЗ

1995

О ратификации Конвенции о биологическом разнообразии. Закон Российской Федерации от 17.02.95 № 16-ФЗ