§ 1.2. Законодательство советского периода в области охраны природы

Исследовавшая историю уголовного законодательства советского периода, регулирующего отношения по охране природы, Е. В. Виноградова отмечает крайнюю противоречивость норм института уголовного наказания в начальный период существования Советского государства. Причиной этого, прежде всего, явилась крайняя неустойчивость внутренней политики государства, сложившаяся ситуация, «когда законность заменялась целесообразностью, направленной на удержание и укрепление советской власти, а также тем, что советская власть практически полностью отвергла имперское законодательство».^[32]

Вопросы, касающиеся уголовного наказания, да и уголовного права вообще, рассматривались в различных нормативно-правовых актах, как правило, противоречащих друг другу. И для того, чтобы обобщить развитие уголовно-правовых норм, законодателю потребовалось некоторое время, и уже в декабре 1919 года были приняты Руководящие начала по уголовному праву РСФСР.

Процесс децентрализации управления землями и другими природными ресурсами с передачей всей полноты власти местным Советам депутатов юридически был оформлен первыми советскими декретами.^[33]

Первым же юридическим актом был Декрет 1917 г. «О земле»^[34], который по большей части носил экономический характер, но в то же время уже создавал условия для охраны земель. Статья 2 данного Декрета гласит: «Помещичьи имения, равно как и все земли уездные, монастырские, церковные, переходили в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных Советов крестьянских депутатов».^[35]В следующей статье говорится о том, что «какая бы ни была порча конфискуемого имущества, принадлежащего ныне всему народу, она объявляется тяжким преступлением, караемым революционным судом».^[36] Но интересен тот факт, что нет четко установленной меры наказания. Кроме того, в кодифицированных уголовно-правовых актах «порча конфискуемого имущества» так и не была закреплена. Данное правонарушение очень скоро потеряло свою актуальность. Итак, первое же уголовно-правовое предписание в Советском государстве просуществовало довольно короткий период.

С начала правления советской власти был заложен фундамент для правового регулирования экологических отношений. Был принят ряд декретов: 27 мая 1918 г. «О лесах»^[37], в 1919 г. – «О сроках охоты и праве на охотничье оружие»^[38], в том же году – «О недрах земли»^[39], в 1921 г. – «Об управлении лечебными местностями (курортами) общегосударственного значения»^[40], 16 сентября 1921 г. – «Об охране памятников природы, садов и парков»^[41] и др.

Данные правовые акты были направлены на определение статуса природных объектов, отграничение их от объектов имущественного характера.

Хотя система правового регулирования экопользования в рассматриваемый период не имела целостного характера, а была сосредоточена на отдельных объектах природопользования, однако уже тогда законодатель делал упор на бережном отношении к природе.

По Декрету «О земле» все лесопорубки без надлежащего разрешения были объявлены преступными. Постановление «О борьбе с лесными пожарами» 1920 г. предусматривало Суд военного трибунала для лиц, умышленно или по неосторожности вызвавших лесной пожар. За эксплуатацию рыбных и звериных угодий согласно декрету СНК «Об охране рыбных и звериных угодий в Северном Ледовитом океане и Белом море» предусматривалось уголовное преследование.

В первые годы правления советской власти уголовно-правовые нормы, регулирующие институт наказания, были разрознены, носили бессистемный характер. Законодательству, регулирующему охрану природы, были присущи те же пробелы и недостатки, что и раннему советскому законодательству вообще. Устанавливаемая степень общественной опасности не зависела от ущерба, причиняемого природной среде. «Оценивая направление уголовной природоохранительной политики двадцатых годов, следует отметить, что оно было определенным шагом назад».^[42]

Охрана природы производилась довольно нерезультативными методами. В одной из докладных записок «О нуждах охраны природы в РСФСР», направленной во ВЦИК, подчеркивалось, что «дело охраны природы в РСФСР находится в самом критическом положении».^[43]

Первый советский уголовный кодекс – УК РСФСР 1922 г.^[44] – в регламентации экологических преступлений был более чем шагом назад, как по уровню законодательной техники, так и по спектру охраняемых экологических отношений. Только в двух статьях были указаны составы экологических преступлений.^[45]

В этом вопросе мнения Н. А. Лопашенко и Г. П. Новоселова, который полагает, что УК РСФСР 1922 г. «упоминал лишь о двух составах преступлений рассматриваемого вида»,^[46] расходятся. «Составов экологических преступлений в анализируемом Кодексе было явно больше (нельзя же считать одним составом незаконную охоту и незаконную рыбную ловлю, например), однако недостатком законодательной техники явилось расположение их в двух статьях УК с формулированием одной санкции одновременно для нескольких совершенно разных составов».^[47]

В УК РСФСР 1926 г.^[48] составы экопреступлений были размещены в главе «Преступления против порядка управления», где нарушения постановлений, изданных в интересах охраны лесов, производство различного рода запрещенных водных добывающих промыслов, разработка недр, промысел котиков и морских бобров, а затем (с 1928 г.) и незаконная охота рассматривались уже как отдельные составы преступлений.

В начале 30-х гг. в связи с усугублением классовой борьбы прослеживается четкая тенденция к ужесточению норм, устанавливающих преступность и наказуемость деяний. Действия должностных лиц, нарушающих положения об охране природы, квалифицировались по статьям о должностных преступлениях, в то время как ответственность частных лиц за подобные деяния не предусматривалась.^[49]В 50-е гг. в уголовном праве возникла тенденция к глубокому анализу законодательства, направленного на регулирование отношений по охране отдельных компонентов природной среды.^[50]

В советский период практически до конца 60-х гг. проблема охраны природы от загрязнения расценивалась главным образом как санитарная, а не экологическая, «поскольку в директивных документах и постановлениях ЦК КПСС и правительства в принципе не отрицалась сама возможность наличия каких-либо антагонистических противоречий между человеческим обществом и природой в условиях социализма и коммунизма».

В конце 50-х – начале 60-х гг. был принят ряд республиканских законов, направленных на охрану окружающей среды. В Советском Союзе началась разработка нового законодательства, регулирующего природопользование.

Правовое регулирование природопользования реализовывалось главным образом с точки зрения экономических интересов, и основное внимание было направлено на размещение и развитие производительных сил страны по экономическим зонам.^[51] Земля и ее природные составляющие являлись главным объектом правового регулирования и «брались под защиту закона лишь в той степени, в какой она была экономически выгодна государству».^[52]

В УК РСФСР 1960 г.^[53] нормы, определяющие ответственность за экологические преступления, расположены в основном в гл. 6 «Хозяйственные преступления» и гл. 10 «Преступления против общественной безопасности, общественного порядка и здоровья населения». По сравнению с предыдущим, новый кодекс был дополнен рядом статей, в числе которых ст. 223, предусматривающая ответственность за загрязнение водоемов и воздуха. Но применять данную статью приходилось крайне редко (в 1963 г. по этой статье было осуждено 5 человек, в 1966 г. – 10, в 1967 г. – 12 человек),^[54] поскольку в условиях плановой экономики в Союзе интересы охраны и защиты природы оказались далеко не приоритетными. Гораздо больший интерес вызывала рациональность использования природных ресурсов. Позднее начинает прослеживаться пересмотр и изменение точки зрения, приоритетной становится защита окружающей среды, особенно в том, что непосредственно касалось обеспечения жизни и здоровья человека. Это, несомненно, стала большим шагом вперед, хотя до осознания необходимости охраны самой природы вне связи с защитой интересов людей было еще очень далеко.^[55]

Среди наиболее существенных недочетов в охране природы специалисты отмечали безнадежно устаревшую концепцию приоритета экономических интересов над экологическими, а также недостатки законодательного формулирования их составов экопреступлений.^[56]

На фоне принятия нового уголовного законодательства свое развитие нашло и уголовно-охранительное законодательство. Так, например, «Справочник по законодательству для прокурорско-следственных работников»^[57] в нормативном акте «О едином государственном учете земельного фонда СССР»^[58] включал в себя следующие положения:

«В целях упорядочения учета земель и контроля за правильностью их использования Совет Министров Союза ССР постановляет:

1. Ввести с 1955 года обязательный государственный учет наличия и распределения земли по угодьям и землепользователям, а также государственную регистрацию всех землепользователей по единой общесоюзной системе.

Учету подлежат все земли, находящиеся в пользовании колхозов, совхозов, городов и поселков, государственных, кооперативных и общественных учреждений, организаций и предприятий, единоличных крестьянских хозяйств и отдельных граждан, а также земли государственного земельного фонда (запаса) и государственного лесного фонда.

2. Возложить на Министерство сельского хозяйства СССР руководство учетом земель и регистрацией землепользования, а также контроль за правильностью использования земель, независимо от того, в чьем пользовании они находятся.

Установить, что указания Министерства сельского хозяйства СССР по государственному учету земель и регистрации землепользования являются обязательными для всех министерств, ведомств, учреждений и организаций».^[59]

Другое постановление^[60] подчеркивает, что «перспектива широкого развития народного хозяйства, дальнейший технический прогресс и организации новых видов производства, намеченные XXI съездом КПСС и июньским (1959 г.) Пленумом ЦК КПСС, связаны с резким увеличением потребления воды и спуска сточных вод, что требует усиленного внимания к этим вопросам.

В целях упорядочения комплексного использования и охраны водных ресурсов страны, а также скорейшей ликвидации загрязнения водоемов Совет Министров Союза ССР постановляет:

1. Возложить на Советы Министров союзных республик ответственность за плановое использование поверхностных и подземных вод на территории союзной республики, за охрану их от истощения, засорения и загрязнения промышленными, бытовыми и другими сточными (дренажными, отработанными) водами и сбросами, а также за проведение мероприятий по борьбе с вредным воздействием вод (наводнение, заболачивание, размыв, водная эрозия почв и пр.).

2. Поручить Советам Министров союзных республик организовать специальные органы Советов Министров союзных республик по использованию и охране поверхностных и подземных водных ресурсов с инспекциями по бассейнам основных рек (водоемов) на территории республики».^[61]

Проблемы охраны окружающей природной среды от загрязнения стали оцениваться и регулироваться как экологические только в 70-е (относительно вод) – 80-е гг. (относительно атмосферного воздуха).^[62]

Развитие экологического законодательства постепенно привело к разделению его на виды. Принятие в 1968 г. Основ земельного законодательства СССР и союзных республик^[63] повлекло за собой принятие Основ водного законодательства (1970 г.)^[64], Основ законодательства о недрах (1975 г.)^[65], Основы лесного законодательства (1977 г.)^[66]. В 1980 г. были приняты два союзных закона – об охране и использовании животного мира^[67] и об охране атмосферного воздуха.^[68]

С принятием в 1977 г. Конституции СССР охрана окружающей среды обрела конституционный статус (ст. 18, 42 Конституции СССР) и стала конституционной обязанностью советских граждан (ст. 67 Конституции СССР), а с закреплением соответствующего положения в законе о трудовых коллективах данная обязанность стала неотъемлемой частью их деятельности.^[69]

С конца 60-х вплоть до конца 80-х гг. экологическое право получает существенное развитие. В 1988 г. было принято Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О коренной перестройке дела охраны природы в стране»^[70], в котором экологические отношения получили правовое регулирование.

Уголовное же законодательство испытывало воздействие различных социальных процессов, что обусловливало специфику критериев криминализации и пути формирования законодательства.^[71] В период с 1980 по 1990 г. как в УК РСФСР, так и в кодексах других республик, входящих в состав СССР, никаких существенных изменений, касающихся экологии, не произошло. Причиной тому явилось обвальное разрушение социально-правового контроля за противоправным поведением, ознаменовавшее стихийный и противоречивый переход от командной экономики к рыночной. «Прежние законы переставали действовать, а новых либо не было, либо они были созданы с огромными криминогенными “дырами”, созданными по правовой или криминологической небрежности».^[72]

Количество зарегистрированных экологических преступлений и лиц, привлеченных за данные деяния к уголовной ответственности по-прежнему было весьма невелико (1,4% от общего числа осужденных привлекалось к уголовной ответственности за экологические преступления в 1983-1990 гг.)^[73]. Основная доля судимостей за экопреступления приходилась на «незаконное занятие рыбным промыслом» и «незаконную охоту» – 68,8% и 23,5%, соответственно. Количество осужденных за загрязнение водоемов и атмосферы снизилось на 70,4%.^[74]

Принятый в 1991 г. Закон «Об охране окружающей природной среды»^[75] кардинально изменил сохранявшуюся в предшествующий период традицию регулирования отношений в сфере взаимодействия общества и природы главным образом применительно к отдельным природным ресурсам^[76] и «явился импульсом к интенсификации развития экологического законодательства»^[77].

УК РСФСР 1960 г. предусматривал 13 составов, которые согласно определению экологических преступлений, содержавшемуся в ст. 85 Закона «Об охране окружающей природной среды» могли быть отнесены к экологическим.^[78]

Слабость правового механизма обеспечения охраны природы в некоторой степени была преодолена с введением в действие 1 января 1997 г. нового уголовного кодекса РФ, в котором впервые в истории России появилась отдельная глава, посвященная экологическим преступлениям. Выделив эту главу, законодатель подчеркнул, что преступления против экологии «затрагивают не столько юридические (чье-либо право собственности) или экономические (народно-хозяйственные) интересы, сколько естественные, объективно существующие условия жизнедеятельности отдельных лиц и всего общества».^[79]