Статья 2. Правовая основа регулирования кадастровых отношений

Правовую основу регулирования кадастровых отношений составляют Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Жилищный кодекс Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации.

Статья 2 определяет систему нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения, возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости, осуществлением ее государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности. При этом необходимо отметить, что законодатель не просто определил совокупность нормативных правовых актов, а выстроил их систему:

Конституция Российской Федерации;

основные кодексы;

комментируемый Федеральный закон; иные федеральные законы;

иные нормативные правовые акты Российской Федерации, издаваемые в соответствии с федеральным законодательством.

Следует, однако, сразу же оговориться, что предусмотренная система не должна восприниматься как установление приоритета применения в сфере кадастровых отношений отдельных кодексов и Федерального закона по отношению к другим федеральным законам.

По этому вопросу Конституционный Суд РФ в Определении от 5 ноября 1999 г. № 182-0 «По запросу Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» в ответ на ссылку заявителя на ст. 3 ГК РФ, согласно которой «нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать данному Кодексу», специально указал, что «в статье 76 Конституции РФ не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае – федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции РФ не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой».

Таким образом, при возникновении спорных ситуаций и выявлении противоречий между одним из указанных кодексов и иным федеральным законом нельзя однозначно говорить о том, что подлежит применению кодекс. Для правильного определения правовой нормы, подлежащей применению в конкретном случае, необходимо использовать основные правила устранения правовых коллизий (правила общей и специальной нормы, ранее и позднее изданные акты и т. д.).

В данном случае законодатель всего лишь структурировал нормативные правовые акты, выделив среди них основные. Так, основы регулирования содержатся в Конституции РФ, понятие, режим и особенности регулирования различных видов недвижимого имущества определены в Гражданском кодексе РФ, Земельном кодексе РФ, Лесном кодексе РФ, Водном кодексе РФ, Градостроительном кодексе РФ, Жилищном кодексе РФ, а специальные нормы в отношении именно кадастровых отношений – в комментируемом Законе, других федеральных законах и, наконец, специальных нормативных правовых актах, уже принятых, и тех, которые еще планируется принять.

Что интересно, практически все кодексы, указанные в комментируемой статье, за исключением Гражданского кодекса РФ, были приняты за последние 6 лет, поэтому правовой режим отдельных объектов недвижимого имущества достаточно изменился по сравнению с ранее действовавшим законодательством. В качестве положительной тенденции можно отметить тот факт, что обновление происходило практически одновременно с учетом единой концепции, поэтому «омолаживание» законодательства прошло без обнаружения явных противоречий и коллизий между ними.

Рассмотрим основные нормативные правовые акты, прямо или косвенно регулирующие сферу кадастровых отношений.

Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием, применительно к сфере регулирования кадастровых отношений включает три группы норм: нормы, определяющие принципы осуществления права собственности на имущество, основы федеративного устройства государства и разграничения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления, принцип прямого действия Конституции РФ и порядок принятия федеральных законов в данной сфере.

Так, ст. 9, 35, 36 Конституции РФ посвящены институту собственности на недвижимое имущество.

В соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Устанавливается, что право частной собственности охраняется законом, и никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (ст. 35 Конституции РФ).

Установление каких-либо ограничений и запретов в отношении возможности граждан и юридических лиц иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами не допускается (ст. 35 Конституции РФ).

Особо регулируются вопросы собственности на землю. Так, в соответствии со ст. 36 Конституции РФ граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю; владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Согласно ст. 5 Конституции РФ ее федеративное устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами определяется Конституцией РФ, предусматривающей: 1) компетенцию Российской Федерации, 2) совместную компетенцию Российской Федерации и ее субъектов и 3) компетенцию субъектов РФ.

Полномочия Российской Федерации в сфере «кадастровых» отношений, предусмотренные в комментируемой статье, основываются на ст. 71 и 72 Конституции РФ.

Так, к ведению Российской Федерации согласно ст. 71 относятся:

принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением (прежде всего в сфере регулирования кадастровых отношений);

регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина;

федеративное устройство и территория Российской Федерации;

определение статуса и защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации (в систему государственного кадастра входят также и сведения о прохождении Государственной границы РФ, о границах между субъектами РФ, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий);

установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

федеральная государственная собственность (прежде всего на земельные участки и расположенные на них сооружения, на иные природные ресурсы) и управление ею;

гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как методы защиты прав и законных интересов собственников недвижимого имущества и иных правообладателей).

К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов согласно ст. 72 Конституции РФ относятся:

обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;

защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности;

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами;

разграничение государственной собственности (прежде всего на землю, на другие природные ресурсы);

природопользование;

охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

особо охраняемые природные территории;

административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты РФ согласно ст. 73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти.

И, наконец, третья группа норм, посвященных действию Конституции РФ и порядку принятия федеральных законов в данной сфере.

Статья 15 Конституции РФ предусматривает, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в ней, не должны противоречить Конституции РФ, а законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации или к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, не могут противоречить федеральным законам (ст. 76 Конституции РФ).

Таким образом, устанавливается принцип прямого, непосредственного действия Конституции РФ, означающий, что ее нормы действуют на всей территории страны и не требуют дополнительной фиксации в иных нормативных правовых актах. Наиболее важным следствием из этого принципа выступает возможность защитить свои права посредством указания на конкретную статью Конституции РФ, которой предусмотрено нарушенное право. И для этого совершенно не важно, предусмотрено оно еще каким-либо нормативным правовым актом или нет.

Важным нормативным правовым актом в сфере регулирования кадастровых отношений, безусловно, является Гражданский кодекс РФ, и прежде всего его первая, вторая и отчасти третья части.

Нормы Гражданского кодекса РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. 118-ФЗ от 26 июня 2007 г.) определяют:

понятие и категории недвижимого имущества (ст. 130);

особенности его правового режима (в том числе обязательность государственной регистрации прав и сделок с ним) (ст. 131, 219, 223);

понятие и виды вещных прав (ст. 216);

приобретение и прекращение прав на недвижимое имущество (гл. 14, 15);

режим осуществления права собственности и других вещных прав на жилые помещения (гл. 18), на земельные участки (гл. 17);

возможности защиты вещных прав (гл. 20);

общие положения об обязательствах и договорах, объектом которых может выступать недвижимое имущество (разд. 3).

Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (в ред. от 26 июня 2007 г., с изм. от 24 июля 2007 г.) посвящен регулированию отдельных договоров и внедоговорных обязательств. Применительно к кадастровым отношениям данный Закон определяет те договоры, заключение и исполнение по которым потребует внесения сведений в систему государственного кадастра недвижимости: договор купли-продажи недвижимости (параграфы 1, 7 гл. 30), договор мены (гл. 31), договор дарения (гл. 32), договор ренты (гл. 33), договор аренды недвижимого имущества (параграфы 1,4 гл. 34), договор поручения (гл. 49), договор комиссии (гл. 51), агентский договор (гл. 52), договор доверительного управления имуществом (гл. 53).

Гражданский кодекс РФ (часть третья) от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ (в ред. от 3 июня 2006 г., с изм. от 29 декабря 2006 г.) регулирует отношения по наследованию недвижимого имущества (разд. 5).

Особое значение среди норм Гражданского кодекса РФ имеет ст. 130 ГК РФ, в которой определено, что относится к недвижимому имуществу – земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т. е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты.

Стоит также отметить ст. 131 ГК РФ, в которой предусмотрено, что право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав (ЕГРП) органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней. Ее значение определяется тем, что, как правило, кадастровый учет будет предшествовать внесению записи в ЕГРП о правах конкретного лица на этот объект недвижимости и представлять большинство данных об этом объекте для их учета в ЕГРП. В свою очередь, при переходе прав на недвижимое имущество к другому лицу в результате совершения сделки органы по регистрации прав будут оперативно передавать уточненные данные органам кадастрового учета.

Следующим важнейшим нормативным правовым актом в сфере регулирования кадастровых отношений является Земельный кодекс РФ, который полностью посвящен регулированию земельных отношений и применительно к кадастру недвижимости определяет:

объекты земельных отношений (ст. 6);

состав земель (ст. 7);

вещные права на землю (пожизненно наследуемое владение, постоянное (бессрочное) пользование, право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут), безвозмездное срочное пользование земельными участками (гл. 4);

порядок осуществления права собственности на землю (гл. 3,5);