К общим нормативным актам, регулирующим туристскую индустрию, следует отнести, прежде всего, ГК РФ, который, являясь основным законом рыночной экономики, регламентирует вопросы создания и функционирования юридических лиц, договоры возмездного оказания услуг, в том числе и туристских, услуги перевозки, страхование, способы обеспечения и ответственность за неисполнение обязательств и др. Многие вопросы, связанные с туризмом, регулируются иными общими кодифицированными нормативными актами, среди которых Налоговый кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Земельный кодекс РФ.

Кроме того, к общим актам относятся документы, касающиеся организации деятельности субъектов туристской индустрии. К ним можно отнести законы, регулирующие деятельность субъектов туристской индустрии (законы «Об акционерных обществах», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», «О техническом регулировании» и т. д.).

Одним из основных актов, регулирующих отношения в туристской индустрии, является Закон РФ «О защите прав потребителей», который применяется ко всем правоотношениям, участником которых является гражданин-потребитель. Ряд положений, регулирующих индустрию туризма, содержится в законах «О рекламе», «Об организации страхового дела в РФ», «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», «О лицензировании отдельных видов деятельности», Приказах Министерства культуры РФ и др. К общему правовому регулированию следует отнести и иные нормы гражданского, административного, финансового, налогового, банковского законодательства, регулирующие отдельные стороны деятельности субъектов индустрии туризма.

Первым специальным нормативным правовым актом, определившим исходные положения регулирования отношений туристской индустрии, можно назвать Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», который формулирует определение индустрии туризма. Следует отметить, что российский закон, в отличие от Модельного закона «О туризме» стран СНГ, не содержит норм, регулирующих гостиничную и экскурсионную деятельность. Данный закон распространяет свое воздействие только на туристскую деятельность, а правовое регулирование гостиничной и экскурсионной деятельности осуществляется подзаконными актами.

Остальные нормативные правовые акты можно разделить на отдельные блоки, куда входят акты, различные по юридической силе и по отраслевой принадлежности, однако все они регулируют однородную группу отношений в сфере туристской индустрии.

Первая группа включает акты, регулирующие отдельные виды деятельности, входящие в туристскую индустрию. К ней относятся нормативные акты, регулирующие перевозку туристов (Воздушный кодекс РФ, Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта и др.); изданные в соответствии с Законом о защите Правила оказания отдельных видов услуг, утверждаемые правительством, такие как Правила предоставления гостиничных услуг, Правила оказания услуг общественного питания, Правила оказания услуг по реализации туристского продукта, Правила оказания услуг по перевозкам на железнодорожном транспорте пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей и др.

Вторая группа нормативных правовых актов касается вопросов использования туристских ресурсов и образована следующими федеральными законами: «Об особо опасных охраняемых природных территориях», «Об охране озера Байкал», «Об охране окружающей среды» и др.

Третью группу составляют нормативные акты, регулирующие вопросы безопасности туризма. К ним относятся: Постановление Правительства РФ «О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов», Приказ Минкультуры РФ «Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральным агентством по туризму государственной услуги по информированию в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов (экскурсантов) об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания»; Постановление Правительства РФ «О медицинском страховании иностранных граждан, временно находящихся в Российской Федерации, и российских граждан при выезде из Российской Федерации». Особо следует выделить также утвержденные Постановлением Правительства РФ Правила оказания экстренной помощи туристам и Правила финансирования расходов на оказание экстренной помощи туристам из компенсационного фонда.

В четвертую группу входят правовые акты, устанавливающие основы деятельности органов государственной власти в сфере туризма: Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму»; Приказ Минкультуры РФ «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по туризму по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок».

Пятая группа включает акты, регулирующие вопросы туристских формальностей. Это паспортные, визовые, таможенные, медицинские, валютные и иные правила, установленные для соблюдения туристами при пересечении границы и пребывании в стране. Основные из них: законы «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» «О валютном регулировании и валютном контроле»; «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»; «О государственной границе Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядке аннулирования визы»; Инструкция о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию и т. д.

Анализ содержания нормативно-правовых актов, регулирующих индустрию туризма, позволил определить следующие особенности правового регулирования индустрии туризма:

1. Отсутствие системности в регулировании правового режима материальной основы индустрии туризма.

2. Отсутствие специальных законов, регулирующих отдельные виды деятельности в сфере туризма.

3. Наличие нормативных актов различных министерств и ведомств, имеющих отношение к индустрии туризма.

4. Неполнота правового регулирования отношений в сфере туризма, противоречия специальных нормативных актов.

5. Отсутствие механизма реализации законодательства, обеспечивающего приоритет туристской деятельности, заявленной государством.

Достаточно большое количество нормативных правовых актов, регулирующих индустрию туризма, обусловливает вопрос о месте законодательства, регламентирующего индустрию туризма в классификаторе правовых актов. В действующем Классификаторе правовых актов (в ред. Указа Президента РФ от 28.06.2005 г. № 736), законодательство, регулирующее индустрию туризма, помещено в нескольких разделах, в частности «Гражданское право», «Хозяйственная деятельность», «Здравоохранение. Физическая культура и спорт. Туризм». Причем услуги гостиниц размещены в разделе «Гражданское право», а «Общественное питание» в разделе «Хозяйственная деятельность». В разделе «Здравоохранение. Физическая культура и спорт. Туризм» содержатся акты, регулирующие туризм и как вид социальной деятельности, и как вид хозяйственной деятельности.

Наиболее правильно будет туристское законодательство как комплексное правовое образование отнести к разделам, содержащим правовые акты, регулирующие отдельные виды хозяйственной деятельности. При этом в разделе «Здравоохранение. Физическая культура и спорт. Туризм» следует оставить только те нормативно-правовые акты, которые не относятся к регулированию хозяйственной деятельности в сфере туризма.

Основным нормативным актом в сфере туризма является Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» № 132-ФЗ, который был принят 24 ноября 1996 г. в целях осуществления государственного регулирования туристской деятельности. Он определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в РФ, регулирует отношения, возникающие при реализации права граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, определяет порядок рационального использования туристских ресурсов РФ.

Закон об основах включает в себя 11 глав и 35 статей. В главе I «Общие положения» представлены две статьи, определяющие круг основных понятий (ст. 1), состав и требования, предъявляемые к законодательству о туристской деятельности и иному законодательству (ст. 2). В главе II «Государственное регулирование туристской деятельности» выделены пять статей, определяющих принципы государственного регулирования туристской деятельности (ст. 3), цели, приоритетные направления и способы государственного регулирования туристской деятельности (ст. 4), условия осуществления туроператорской деятельности, включая регистрацию в ЕФРТ (ст. 4.1), порядок стандартизации и классификации объектов туриндустрии (ст. 5).

В главе III «Права и обязанности туриста» содержатся две статьи, в одной из которых называются основные права (ст. 6), а в другой важнейшие обязанности туриста (ст. 7). В главе IV «Особенности формирования, продвижения и реализации туристского продукта» выделены три статьи. В ст. 9 названы общие условия формирования, продвижения и реализации туристского продукта, а в ст. 10 и 10.1 – особенности реализации турпродукта как турагентами, работающими от имени туроператоров, так и турагентами, работающими от своего имени. В этой же главе содержится основная масса норм, касающихся договора о реализации туристского продукта, его содержания, формы, существенных условий, а также порядка его заключения, изменения и расторжения.

В главе V «Объединения туроператоров и турагентов, объединения туристов» выделяются семь статей. В ст. 11 и 12 определяется порядок создания объединений туроператоров, турагентов и туристов. Статьи 11.1–11.3 определяют правовое положение объединения туроператоров в сфере выездного туризма, функции такого объединения, а также его имущественную основу. В ст. 11.4 сказано о порядке создания компенсационного фонда объединения туроператоров в сфере выездного туризма, порядке и условиях финансирования расходов по оказанию экстренной помощи. Статья 11.5 содержит сведения о порядке возмещения расходов компенсационного фонда после финансирования услуг по экстренной помощи.

Глава VI «Туристские ресурсы Российской Федерации» включает ст. 13, определяющую порядок классификации, охраны и использования туристских ресурсов. В главу VII «Безопасность туризма» включены четыре статьи. Статья 14 определяет понятие безопасности туризма, порядок ее обеспечения. В указанной статье также содержатся положения, касающиеся договорной практики, а в частности, указания на возможность изменения или расторжения договора в связи с появлением в месте пребывания обстоятельств, угрожающих жизни и здоровью туристов, а также на необходимость предоставления туристам достоверной информации до заключения договора. В ст. 15–17 содержится информация о специализированных службах по обеспечению безопасности туристов, порядке защиты российских туристов за рубежом при возникновении чрезвычайных ситуаций, особенностях страхования при осуществлении туристской деятельности.

Глава VII.I «Финансовое обеспечение» включает шесть статей. В содержании главы называются требования, предъявляемые к финансовому обеспечению туроператора (ст. 17.1), указывается размер такого обеспечения (ст. 17.2), определяются сроки его действия (ст. 17.3), очерчивается круг оснований (ст. 17.4), а также регламентируется порядок выплаты страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора либо уплаты денежной суммы по банковской гарантии (ст. 17.5). В ст. 17.6 содержатся нормы, касающиеся договора страхования ответственности туроператора, его содержания, формы, прав, обязанностей и ответственности сторон по нему.