1. Правовое регулирование договорных отношений в сфере туризма

1.1. Источники правового регулирования договорных отношений в сфере туризма

Правовое регулирование деятельности, связанной с производством и потреблением туристских услуг, заключается в воздействии права на общественные отношения, возникающие при их оказании, с помощью специальной системы юридических средств. Общественные отношения, складывающиеся по поводу производства, реализации и предоставления туристских услуг, являются весьма разнообразными и охватывают различные стороны деятельности предприятий индустрии туризма, в них принимают участие турист, туристские организации, иные организации туристской индустрии – непосредственные «производители» туристских услуг (перевозчики, средства размещения, предприятия питания и др.), государство.

Следует подчеркнуть, что, будучи разновидностью экономической деятельности, производство и предоставление туристских услуг является видом предпринимательской деятельности. В соответствии с действующими нормативно-правовыми актами, выделяют ряд основных направлений правового воздействия, которым и соответствуют конкретные общественные отношения в сфере предпринимательской деятельности^[1]. Применительно к индустрии туризма с учетом субъектного состава оформляемых правовыми актами отношений, выделим основные направления государственно-правового воздействия:

– между организациями туристской индустрии (в том числе туроператорами, турагентами, перевозчиками, гостиницами, организациями питания и т. д.), предоставляющими туристские услуги, с одной стороны, и органами государственного управления и местного самоуправления с другой;

– между туроператорами и непосредственными исполнителями услуг – средствами размещения, перевозчиками, организациями, предоставляющими экскурсионные услуги и услуги общественного питания, страховыми компаниями, аниматорами и т. д.;

– между туристскими организациями, формирующими туристский продукт (туроператорами), и организациями, реализующими его потребителю (турагентами);

– между туристскими организациями с одной стороны и потребителями (туристами) с другой стороны;

– между государством и потребителями туристских услуг по поводу защиты прав туристов.

Анализ содержания и характера общественных отношений, возникающих при производстве и предоставлении туристских услуг, позволяет выделить следующие группы правоотношений, подлежащих государственно-правовому воздействию.

Первая группа правоотношений связана с публичной организацией деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере туризма и включает в себя отношения по поводу: введения общих правил осуществления различных видов деятельности; установления порядка деятельности органов публичной власти, осуществляющих государственное регулирование туризма; осуществления государственной регистрации, аккредитации, сертификации услуг предприятий индустрии туризма; классификации туристских организаций, гостиниц и т. д.; ведения реестров туристских организаций и работников туристских профессий, подтверждения квалификации работников туристских профессий; правового режима использования туристских ресурсов; регламентации туристских формальностей и безопасности туризма; международно-правового сотрудничества государств в сфере туризма и т. д.

Вторая группа охватывает экономические, имущественные правоотношения между субъектами туристской индустрии, возникающие по поводу оказания туристских услуг. В соответствии с п. 1. ст. 2 ГК РФ, общие положения гражданского законодательства распространяются на отношения с участием предпринимателей – предпринимательскую деятельность. Данные отношения являются гражданско-правовыми и регулируются нормами гражданского права. Частноправовыми являются нормы, регулирующие правовое положение туристских организаций; гражданско-правовые договоры, заключаемые организациями туристской индустрии с туристами, а также между собой; страхование и иное финансовое обеспечение ответственности туристских организаций и т. д.

Представляется, что юридическая природа правоотношений, возникающих в процессе производства и предоставления туристских услуг, предопределяет характер их правового регулирования. Правовое регулирование данных отношений носит комплексный характер и сочетает в себе как публично-правовые, так и частноправовые способы регулирования. Таким образом, в состав законодательства, регулирующего туристскую деятельность, входят: 1) нормы гражданского права; 2) нормы административного права; 3) нормы международного частного права; 4) нормы финансового права; 4) нормы таможенного законодательства и др.

Одним из ключевых вопросов в правовом регулировании индустрии туризма является вопрос об оптимальном использовании государственного и договорного регулирования отношений в сфере туризма. Как указывает В. Ф. Яковлев «существуют два типа регулирования: присущий частному праву, основанный, прежде всего, на правонаделении, и присущий публичному праву, основанный на обязывании и на запретах»^[2]. Следовательно, соотношение публично-правовых и частноправовых начал в правовом регулировании индустрии туризма – это вопрос формы, методов и способов регулирования таких отношений. В правовом регулировании туристских отношений неизбежно происходит своеобразное взаимопроникновение частных и публичных начал, поскольку отношения, возникающие в сфере туризма, имеют как публично-правовую, так и частноправовую природу.

Отметим, что в сфере туризма, как и в любой другой сфере жизнедеятельности общества, граница между публичным и частным правом не остается неизменной. Она меняется исходя из той роли, которую государство отводит роли туризма на том или ином временном этапе. Степень соотношения публичного и частноправового регулирования экономических отношений в значительной степени зависит от экономической и правовой политики государства в тот или иной момент развития.

В настоящее время, по мнению большинства специалистов, основой правового регулирования индустрии туризма являются нормы гражданского права, так как именно они опосредуют отношения товарно-денежного оборота в данном виде деятельности. В то же время гражданско-правовое регулирование отношений, субъектом которых являются организации индустрии туризма (туроператоры, гостиницы, перевозчики), обладает определенной спецификой, обусловленной в первую очередь тем, что туризм является частью социальной сферы, так как создает условия для перемены видов деятельности и отдыха, способствует сохранению здоровья населения, формирует общеобразовательный и культурный уровень нации.

В силу этого в гражданско-правовые нормы «вкраплены» элементы публично-правового регулирования (в определенных пределах присутствует императивность предписаний). Для индустрии туризма это объективная необходимость, так как здесь затрагиваются общественные интересы. Именно с помощью элементов публично-правового механизма регулирования возможно обеспечить выполнение субъектами туристской индустрии своих публичных обязанностей и социальную защищенность туристов.

Развитие в нашей стране товарно-рыночных отношений, свобода предпринимательской деятельности, свобода передвижения и места жительства, а также интеграция России в международное сообщество породили необходимость создания и эффективной реализации публично-правовых механизмов обеспечения туристской деятельности в России, что позволяет говорить о правовой модели рынка туристских услуг, то есть системе норм, имеющих главным образом договорную природу и регулирующих имущественные отношения, возникающие в связи с производством, формированием, продвижением, реализацией и потреблением туристского продукта, созданного организациями индустрии туризма.

Правовая база туризма, как подчеркивал Н. И. Волошин, формируется, во-первых, из юридически разнородных, но объединенных по предметным и целевым признакам норм различных отраслей права (государственного, гражданского, предпринимательского, административного, финансового, таможенного и др.), оказывающих регулирующее воздействие на сферу туризма; во-вторых, из актов и норм, непосредственно регулирующих деятельность субъектов туристской индустрии: законов о туризме, актов о деятельности по продаже прав на клубный отдых и т. д.^[3]

Анализ действующего законодательства, регулирующего индустрию туризма, показывает, что правовое регулирование индустрии туризма осуществляется традиционными и специальными нормами законодательства. Система законодательства включает в себя общую и особенную части. В общую часть входят нормативные акты, регулирующие различные стороны общественных отношений, касающиеся индустрии туризма. Особенная часть состоит из совокупности нормативных актов, относящихся к специальному законодательству, регулирующему отдельные виды деятельности субъектов туристской индустрии.

В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ говорится, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. В условиях глобализации, интеграции мирохозяйственных связей, космополитичного характера туристской деятельности значимость международно-правового регулирования многократно возрастает, что при разработке национального законодательства о туристской деятельности требует всемерного учета норм международного права.

За вековую историю формирования международно-правовых институтов, регулирующих туристскую деятельность и межгосударственное сотрудничество в сфере туризма, было принято множество международно-правовых актов, связанных со сферой туризма. В ряде известных международных нормативно-правовых актов (Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и т. д.) создан правовой базис для развития туристской деятельности при помощи предоставления человеку комплекса прав (на свободу передвижения, отдых, выбор определенного рода деятельности и т. д.).

В числе важнейших международно-правовых актов, которые можно считать истоком правового регулирования туризма на международном уровне, следует назвать Общую резолюцию Конференции ООН по международному туризму и путешествиям (Рим, 1963 г.). Первым наиболее масштабным специальным международно-правовым актом, посвященным туризму, является Манильская декларация по мировому туризму, принятая Всемирной конференцией по туризму (Манила, 1980 г.). В 1982 г. было созвано Всемирное совещание по туризму в Акапулько, на котором принят Документ Акапулько^[4]. В 1985 г. приняты два важных документа – Хартия туризма и Кодекс туриста, одобренные на VI сессии Генеральной ассамблеи ВТО. На межпарламентской конференции по туризму (Гаага, 1989 г.) была принята Гаагская декларация по туризму.

Активно регулируется туристская деятельность и на уровне отдельных регионов. Так, важнейшим правовым актом Европейского сообщества является Директива Совета ЕЭС от 13.06.1990 г. № 90/314/ЕЕС «О путешествиях, отпусках и поездках, включающих все», принятая Советом Министров ЕЭС по делам потребителей. Ее цель – максимальное сближение законов, правил и административных формальностей стран-членов Европейского сообщества, касающихся путешествий, отпусков и «поездок, включающих все». Директива № 90/314/ЕЕС также содержит нормы, касающиеся изменения и расторжения контракта на туристские услуги.

Интерес представляет и межгосударственное регулирование туристской деятельности в пределах постсоветского пространства. Так, Межпарламентской ассамблеей СНГ в 1997 г. была принята Межгосударственная целевая программа «Развитие туристских связей между государствами-участниками СНГ» В 1994 г. Межпарламентской ассамблеей государств-участников СНГ был принят рекомендательный законодательный акт «Об основных принципах сотрудничества государств-участников СНГ в области туризма», который стал базой для принятия в РФ основополагающего закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации».

Правовую основу международного сотрудничества России в сфере туризма составляют также договоры. Например, «Соглашение между Российской Федерацией и Португальской республикой о сотрудничестве в сфере туризма» (2007 г.), «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Панама о сотрудничестве в области туризма» (2007 г.), «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Испания о сотрудничестве в сфере туризма» (2006 г.), «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Таиланд о сотрудничестве в области туризма» (2002 г.) и т. д.

В основе регулирования всех отношений, складывающихся в туристской сфере на национальном уровне, находятся соответствующие нормы и статьи Конституции РФ,