В современной политической социологии (как было замечено) проблемы административных отношений исследуются в рамках различных теоретических направлений ― социологии политики, социологии права, социологии управления, социологии организаций, теорий государственного управления и местного самоуправления.

В рамках теорий самоуправления решается как главный один вопрос ― характер взаимоотношения субъектов местного самоуправления с государственными институтами, и прежде всего бюрократией. Однако поиски путей эффективности местного самоуправления неизбежно заставляют ставить проблему его управления, поэтому наряду с анализом особенностей взаимоотношений с государственной бюрократией в теориях местного самоуправления решается вопрос и о функционировании собственных аппаратов управления.

В непосредственном смысле понятие «самоуправление» означает способность управлять собой и своими делами. В политологическом отношении самоуправление представляет собой особую форму публичной политической власти.^[30] В истории зарубежной социально-политической мысли можно выделить четыре основные концепции местного самоуправления: общественного выбора, дуалистическую, социальных отношений и локалистскую.^[31]

Все эти концепции, оформившиеся в течение второй половины XIX и первой половины XX века, концентрируются, в сущности, на одной проблеме ― характере взаимоотношений местного самоуправления с государственной властью. Они стремятся в большей или меньшей степени обосновать идею необходимости автономии местного самоуправления, которая, однако, невозможна в силу пограничной природы местного самоуправления, связанного и зависимого от центра, определяемой последним социально-экономической политикой. Концепции местного самоуправления отражают внутреннее противоречие, заложенное в природе местного самоуправления, а именно: оно стремится к автономии, но само по себе стремление определять местную политику неизбежно приводит его к необходимости установления определенных отношений с центром, которые, как правило, оказываются для местных властей отношениями, хотя и относительного, но подчинения.^[32]

Направление, представители которого исследуют бюрократию в понятиях теории классов, выдвигают также несколько концепций, которые соприкасаются как с марксистским объяснением этого института, так и макиавеллевской традицией (Парето, Моска, Михельс). Эти теории используется для характеристики различных политических режимов ― традиционных и современных, но в основном ― обществ по советскому образцу.

Анархист Бакунин использует понятие «новый привилегированный класс», критикуя марксистскую теорию будущего общества. Л. Троцкий вводит термин «паразитическая бюрократия» для характеристики особенностей становления сталинского режима ― «диктатуры над пролетариатом». Дж. Бернхем выделяет «новый мененджериальный слой» для всех индустриальных стран, например, СССР, Германии и США. М. Джилас и М. Восленский определяют правящий слой обществ советского типа через категории «новый класс» и «номенклатура». Несмотря на разнообразие используемой терминологии, подход, согласно которому в бюрократии видят «новый класс», весьма перспективен как отправная позиция для исследования феномена бюрократии в виде слоя или класса.

Однако следует отметить, что по отношению к «классовым» обществам он незначительно применим, что дает основания исследователям бюрократии в различных обществах делать, например, такие афористические заявления, как «бюрократия не есть класс, класс не есть бюрократия»^[33], принадлежащее левому французскому социологу Н. Пуланзасу. Вроде бы с противоположной отправной позиции рассматривается эта проблема либеральным американским политологом Д. П. Ледонном, который, ссылаясь на Р. Дарендорфа, считает, что правящий класс может сокращаться до бесклассовой модели, в рамках которой классу принадлежат функции правящей группы.^[34] Но и им подчеркивается, что сущность бюрократии определяется исключительно инструментальными функциями, исполнение которых оказывается доминирующим над классовыми интересами и нейтрализующим их.

Наиболее разработанный вариант исследования правящих слоев в обществах советского типа представлен М. Джиласом в его теории «нового класса». Согласно Джиласу, социалистические революции привели к становлению особого класса ― политбюрократии. Основы этого класса он обнаруживает в слое профессиональных прежних революционеров и наростов бюрократии. Правящий класс, обеспечив монополию на всю политическую власть и подчинив общество средствами насилия, распоряжается всей коллективной собственностью в социалистических странах. Особенность политической бюрократии состоит в том, что ее власть и привилегии возникают не из факта обладания собственностью на средства производства, а напротив, монопольная власть становится способом утверждения монополии на коллективную собственность.

Вместе с тем Джилас указывает на различия между административным аппаратом, который осуществляет необходимые управленческие функции в любом обществе, и политической бюрократией, которая обладает реальной властью. Но сам Джилас признает, что провести границу между названными носителями властных отношений очень сложно.

Большинство концепций «нового класса» создавалось в рамках неомарксистской методологии. Они привлекают обращением к важным социологическим проблемам, однако объективное исследование проблем правящего класса в обществах советского типа неизбежно ведет к ревизии незыблемых и для неомарксистов положений марксистской теории. Так, класс в этих концепциях ― скорее форма для обозначения социальных групп, обладающих всеми позиционными чертами властвующей элиты в духе Моски, нежели класс в марксистской теории. В качестве основных классообразующих признаков выделяются власть, статус и вид деятельности.

Рассматривая концепции бюрократии как «нового класса», необходимо отметить особую модель «классовой» или «бесклассовой» теории, которую предложил российский исследователь А. И. Фурсов, анализируя природу обществ советского типа («реального социализма», «коммунизма»). Фурсов исходит из того, что картина обществ советского типа, в которых политика господствует над экономикой и вообще над всем, а социальные отношения определяет идеологизированная бюрократия, олицетворяющая всемогущество государства, не соответствует действительности, поскольку при коммунизме нет ни политики, ни бюрократии, ни государства в строгом (то есть научно-понятийном) смысле этих слов.

Согласно Фурсову, политика есть частичный (или частный) регулятор общественных отношений, в отличие, например, от отношений господства ― подчинения, имеющих тотальный, синтетический характер. Политическая государственная власть является властью дифференцированной, специализированной и частной. Коммунизм же есть полное и всестороннее отрицание капитализма, его институтов, форм организации власти и собственности. Он отрицает законы капитализма, включая дифференциацию общества на экономику, культуру, политику, а последняя подразделяется на государство и гражданское общество. Поэтому власть в обществе советского типа утрачивает свой политический характер. Она превращается во всеохватывающую, неспециализированную, недифференцированную способность, стирающую границы между всеми сферами жизни общества и всеми частными типами власти. Эта власть трансформирует тем самым их и себя в такое явление, как общественно-однородная (социально-гомогенная) власть. По мнению Фурсова, «социалистические» страны нельзя характеризовать как бюрократические, ибо бюрократ является субъектом такой политико-административной власти, которая отделена от других сфер и форм власти.

Форму советской власти Фурсов называет «кратократией ― власть власти, власть насилия, не ограниченная никакими законами, а общество ― кратократическим».^[35] Кратократия не есть бюрократия, она по своей сути антибюрократична, а значит, не совпадает с этим явлением и понятием «тотальная бюрократия».

Так как кратократия является отрицанием партийной политической жизни, то и термин «партократия» не удовлетворяет Фурсова. Кратократия по своей сути есть первый пример системного отрицания государственности в ХХ веке, во-первых, потому что она охватывает общество в целом, во-вторых, она не обладает надстроечными характеристиками. Кратократия ― агент первичных и типологически единственных производственных отношений, отношений собственности.

Для Фурсова кратократия не есть класс или «новый класс». Ибо собственнические («классовые») функции кратократии как власти насилия (власти страха) не отделены от властных («государственных») и образуют единство. Поэтому ни о каком «государственном капитализме» не следует вести речь. Одновременно кратократия не совпадает с тоталитаризмом, так как эти явления различны. Власть тоталитаризма охватывает все сферы жизни общества, но полностью не стирает границы между ними, не превращает ограничение воли в духовной и социально-политической сферах в отчуждение и в объект производственных отношений. Они так и остаются надстроечными компонентами, но не объектом отношений собственности. Кроме того, кратократия уничтожает частную собственность, которая в условиях тоталитарного режима остается основной экономической частью.

Наконец, Фурсов не отождествляет кратократию с докапиталистическими способами производства, в частности ― «азиатским». Согласно мысли Фурсова, при азиатской форме правления единство различных сфер общества, собственности и власти существовало исходно, а кратократия ― исторический результат гомогенизации системы социальных отношений, прежде существовавших раздельно.

Кроме этого, кратократия возникает не на основе натуральных производительных сил и не в докапиталистическом обществе, а в обществе, включенном в мировую экономическую и политическую системы. Она возникает не непосредственно, а опосредованно на основе производительных индустриальных сил.^[36]

Не отрицая достоинств позиции Фурсова относительно исследования обществ советского типа, следует не забывать, что при анализе феномена бюрократии, понятий «класс», «политика», «тоталитаризм» и др. мы сталкиваемся с проблемой многоликости и различных смысловых оттенков этих терминов, их зависимости как от жанровых особенностей текста, в которых они употребляются, так и от идейных, политических и методологических ориентаций людей, изучающих взаимоотношение общества и государства. Так, только лишь в идеальной модели можно встретить, например, формулу, в рамках которой политик формирует стратегию, а чиновник реализует эту стратегию. Соучастие бюрократии в принятии политических решений осуществляется по самым разным направлениям и не только в авторитарных режимах, но и в зарубежных «демократиях».

В социологии организаций мы также не находим единой парадигмы административно-государственного управления. Имеет место множество моделей организаций, вокруг которых сгруппировались целые школы исследователей. А. И. Пригожин, анализируя историю этого вопроса с позиции логической реконструкции, предлагает различать следующие основные концепции организации.

«Организация как трудовой процесс». Эта модель «научной организации труда» связана с именем Ф. Тейлора. Работник в ней рассматривается как звено единой специализированной цепи организации, трудовая деятельность которого размельчалась на простейшие элементы с целью задать ему оптимальный режим исполнения. Соответственно, трудовая деятельность принципиально отделялась от управления, которое являлось функцией другого субъекта.

«Организация ― машина». Предложили данную концепцию А. Файоль, Л. Урвик и др. Они исходили из того, что организация проявляется как безличный механизм, состоящий из формализованных отношений, статусов и целей в форме многоуровневой административной иерархии. Организация есть инструмент, при помощи которого решаются поставленные задачи. Человек в организации выступает не в качестве личности, а в форме абстрактного «человека вообще».

«Бюрократическая модель организации». Разработал эту теорию организации М. Вебер (см. об этом ниже).

«Организация ― община». Э. Мэйо, Ф. Ротлисберг и их коллеги выдвинули представление об организации как общине, основу которой составляют «человеческие отношения». Организация ― это частный случай человеческой общности, особой социальности. В основе ее лежат отношения «человек ― человек», «человек ― группа». Поэтому такие связи возникают на межличностной базе взаимных привязанностей и общих интересах. Принятые в группе нормы поведения являются доминирующим регулятором отношений общины. Ее структура производна от стихийно складывающихся первичных отношений между людьми через факторы лидерства и престижности. В этих группах особое значение приобретает частное и неформальное право. Контроль поведения отдельного человека (через общественное мнение) и удовлетворение общественных потребностей осуществляет именно такая организация. Социально-психологическая «организация в организации» с трудом поддается внешнему управлению. Наиболее правильный путь воздействия на общину находится в плоскости включения в ее естественную среду и, соответственно, необходим учет ценностей, установок, мотивов поведения носителей организационных отношений.

«Социотехническая модель» предложена группой английских социологов (Е. Трист и др.). Представители социотехнической концепции организации считают, что имеется взаимозависимость между социальной организацией производства и характером технических его средств. Иначе говоря, имеет место, с одной стороны, зависимость внутригрупповых связей от технологии производства, с другой ― обратное влияние социально-психологических качеств группы на производственный процесс, главным образом на производительность труда. Поэтому в зависимости от особенностей технологического процесса, в деятельности организации следует учитывать и допускать возможность неформальных способов регулирования организационных отношений.

«Интернациониская модель» разработана Ч. Бернардом, Г. Сайменом, Дж. Марчем и др. Здесь организация рассматривается как система взаимодействий между субъектами деятельности. В процессе взаимодействия индивиды вносят в организацию ожидания и ценности, руководствуются своими собственными представлениями о реальной жизненной ситуации. В силу того, что структура и цели организации являются следствием этих взаимоотношений вместе с формальными правилами и процедурами, в системе управления проявляются элементы неопределенности, и вместе с этим возникает риск при принятии решений. Рациональные действия руководителя имеют свои пределы, как то: ограниченность его знания об организации, неспособность предвидеть всех последствий своего решения, неустойчивость порядка его предпочтений.

«Естественная организация». Авторы этой теории ― Т. Парсонс, Р. Мертон, А. Этциони и др. Организационная деятельность анализируется как объективный, самосовершающийся процесс, в рамках которого субъективное начало не имеет решающего значения. Организованность ― это такое состояние системы, которое позволяет ей самонастраиваться при воздействии внешних и внутренних составляющих. Целедостижение выступает как один из возможных результатов деятельности системы. Отклонение от цели не является ошибкой или просчетом, а естественным способом функционирования организации, в которой значительное место занимают не планируемые, а стихийные факторы.

Как правило, этот подход избегает взгляда на систему с позиций управления. Социальное образование рассматривается как саморазвивающийся организм, имеющий множество проявлений и собственных законов, направление развития которых предугадать трудно.^[37]

В обзоре существующих теорий организаций, однако, более значимо сосредоточиться не на фиксировании многообразия моделей, а на выявлении общих тенденций их эволюции. Справедливо в этом смысле замечает Пригожин, что эволюция методологии западной социологии показывает противоположность настоящего ее состояния начальному содержанию.

В первых моделях организационная эффективность связывалась с высокой формализацией, организационное творчество закреплялось за высшими структурами в системе иерархии. Деятельность последней дробилась на простейшие компоненты, и узкая специализация означала высокую степень продуктивности носителя организационных отношений.