В своей концепции Маркс не обратил должного внимания на то обстоятельство, что государство в истории человечества выполняло также общественные функции: согласование интересов сословий, классов, групп людей, индивидов; защиту их безопасности; отстаивание коллективных интересов и целей. Формы государственной власти определяются не только классовыми интересами, но и историческими и географическими факторами жизни народа, его бытом и традициями. Маркс, поставив в прямую зависимость деятельность государственного аппарата и интересы господствующего класса (класса собственников), исключил надклассовую, самостоятельную роль государства в ХIХ веке. Внимание на властном элементе сузило понимание, исключив из него представление о многообразии возможностей государственной деятельности, и усилило конфликтный момент.

Иной исследовательский подход, вступающий в определенную полемику как с гегелевским тождеством всеобщего и частного интересов, так и с марксовым отрицанием единства этих интересов, был предложен А. Де Токвилем и Дж. С. Миллем. Этот поход основывается на противопоставлении административной системы власти и представительной демократии.

Токвиль, как Гегель и Маркс, обращает внимание на бюрократическую централизацию государственной машины европейских обществ, главным образом французскую.^[10] На основе своего исследования функционирования правительств этих обществ он приходит к выводу, что постоянно усиливающаяся бюрократическая власть должна быть ограничена посредством увеличения количества общественных организаций и представительных институтов.

Для Милля парламентская демократия и бюрократия выступали в качестве двух противоположных типов политических систем. При выборе между представительным правлением и совершенной бюрократией он отдавал предпочтение первой форме власти.^[11]

Своеобразную модель отношений власти и управления, политики и управления, представительной и чиновничьей властей предложили классики элитаризма Г. Моска и В. Парето.^[12] Процесс бюрократизации является, согласно Моске, прогрессом в системе управления обществом. Это способ преодоления феодальной раздробленности, фактор, наиболее эффективно обеспечивающий централизм в управлении.

Поэтому, в зависимости от источников власти ― военной силы, богатства и знаний, включая теологические, ― в разные исторические периоды менялось общество. А именно: военное общество сменялось феодальной системой, феодальное ― бюрократическим строем. При этом вне зависимости от типа режима власть всегда находилась в руках немногочисленного меньшинства ― правящей элиты.

Иное мнение относительно соотношения элиты и бюрократии в рамках своей концепции «циркуляции элит» высказывает Парето. Используя терминологию Н. Макиавелли, Парето выделяет этапы трансформации элиты: «лисы», наделенные от рождения предрасположенностью к манипулированию массами при помощи гибкости, изворотливости, хитрости и обмана, постепенно замещаются «львами», но уже предрасположенными к силовым формам решения социальных проблем. В истории общества взаимозамещение этих двух типов элит периодически повторяется. Процесс этого взаимоперехода элит, по мнению Парето, подобен попеременному господству рантье и спекулянтов (бизнесменов) в экономике.

Парето также выделяет еще одно противопоставление ― частной собственности и конкуренции, инициативы и бюрократизации, однако не дает ясного ответа на вопрос их взаимоперехода. Парето исходит из положительного отношения к частной собственности и конкуренции как институтам, которые способствуют развитию и преумножению богатства. Бюрократизация общественной жизни, рост чиновничества, при помощи которого происходит перераспределение накопленных богатств между людьми, обладающими властью, и другими слоями, могут привести к экономическому спаду. Свободной конкуренции, инициативе экономических субъектов Парето противопоставляет социальную кристаллизацию, а также этатистскую и бюрократическую организацию.

Постепенное расширение сферы бюрократии, управления экономикой, вытеснение свободной частной инициативы и рыночных механизмов Парето связывал с развитием гуманистических идеологий в плутодемократических режимах (так нелицеприятно называл Парето западные страны).

Парето обращает внимание на то, что европейские государства развиваются, подобно Восточной римской империи, к бюрократической кристаллизации, но сколь быстро произойдет эта бюрократическая кристаллизация и возможен ли обратный процесс, у Парето более или менее однозначного ответа не дается.^[13] Но главное ― Моска и Парето подтвердили концепт элитарности политического управления.^[14]

Итак, обзор теоретических осмыслений феномена бюрократии классиками политической науки позволяет сделать вывод о неполноте их исследовательских подходов. Концепции, описывающие отношения бюрократии и общества с позиций единства бюрократии и элитарного правления (Моска); взаимоотрицания элитарности и бюрократической кристаллизации (Парето); как и тождества чиновничьего государства и гражданского общества (Гегель); бюрократии как вторичного социального образования, производного от классов, а также аппарата, организующего интересы господствующих классов (Маркс); противопоставления представительной власти бюрократическому управлению (Токвиль, Милль), не раскрывают достаточно полно природу этого социального явления.

Недостаточно полное освещение феномена бюрократии в работах классиков зарубежной политической науки отчасти объясняется тем, что система «западных» и «восточных» государственных институтов, развивающихся вместе с обществом, также подверглись изменениям. Этот путь в самом общем виде можно определить как процесс движения от государства-общины к государству-классу через сословно-представительное государство к бюрократическому господству в его различных проявлениях, а от последнего ― к «государству-нации».

Институт бюрократии в этих обществах находился в процессе постоянного становления и развития, совмещая в себе и уже отжившее и нечто новое, формирующееся. Теоретические же обобщения, как правило, направлены на выявление уже установившегося. Им трудно работать с тем, что находится в диффузном состоянии, поэтому теоретическое осмысление, направленное на создание всеохватывающей тот или иной жизненный феномен концепции, неизбежно грешит либо однобокостью либо противоречивостью.

Анализ практики функционирования института бюрократии на Западе и развитие гражданского общества, которое чаще всего рассматривались классиками политической науки (философской, исторической, социологической и др.) в противовес государственным институтам, вызывает сложности в осмыслении сущности бюрократии. Это связано с тем, что не учитывался тот факт, что в организациях гражданского общества формируется своя бюрократия, назначение которой, по сути, состоит во внесении рационализма в стихийно действующие механизмы общественной саморегуляции. Государственная бюрократия и бюрократические структуры гражданского общества объединяет лежащее в их основе стремление к рациональности, они находятся в сложных взаимоотношениях притяжения и отталкивания. Развитие событий XIX–XX веков и современный политический процесс начала ХХI века показали, что, несмотря на стремление верховной власти ограничить действие механизмов саморегуляции гражданского общества и использовать в этих целях государственные институты, саморегулирующееся начало гражданских институтов оказывалось и оказывается нередко сильнее.

В странах, где механизмы саморегулирования были достаточно развитыми, государство стало ориентироваться на поддержку общественных отношений с целью рассредоточения социальной власти и содействия формированию новых защитных механизмов саморегулирования, и, напротив, в странах, где эти структуры недостаточно развиты, единство аппарата общественной власти и государственной бюрократии в определенных социально-исторических условиях привело к снижению роли институтов «гражданского общества» и возникновению авторитарных режимов.

Наиболее результативное теоретическое обобщение проблем взаимодействия государственных чиновников и общества предстает в работах М. Вебера. Он анализировал бюрократию с точки зрения теории классов: бюрократии и гражданского общества, политики и управления, элиты и бюрократии, представительной и административной властей, лидерства и бюрократии, формальной структуры административной власти, форм бюрократической рутинизации, бюрократического господства.

Согласно Веберу, политика ― это совокупность человеческих поступков, предполагающих господство одних людей над другими. Кажется, что ничего новаторского в веберовской мысли о политической сфере нет, если он постулирует известный тезис о господстве как узаконенном насилии. Но Вебер рассматривал господство, как справедливо замечают П. П. Гайденко и Ю. Н. Давыдов, не только и не столько как прямое физическое насилие, а прежде всего как деятельность, направленную на обеспечение организационного аспекта господства и обеспечивающую структурированное, упорядоченное существование общества как целого.^[15] Вебер подчеркивает, что такая деятельность необходима не только для тех, кто непосредственно реализует господство, для сферы управления, но и для всех членов общества.

Источниками роста бюрократии, чиновников-профессионалов в различных сферах жизни общества (экономической, научной, культурной и т. д.) Вебер считал процессы социальной, политической, хозяйственной концентрации в обществе. Эти процессы сопровождались отделением «производителя», то есть непосредственного исполнителя от используемых этим производителем средств производства. В результате этого отделения возникла необходимость в «посреднике», обеспечивающем связь «производителя» со средствами производства, «деятеля» ― с орудиями деятельности.

Сфера бюрократии, в соответствии с позицией Вебера, расширяется вместе с исчезновением мелкого и разрозненного производителя, ростом образования, подъемом уровня общей культуры, растущей взаимозависимостью различных областей экономики. Позиция и роль бюрократии усиливаются с появлением у государства и общества глобальных внешнеполитических интересов.

Вебер обращает внимание на те потенциальные опасности, которые несет в себе бюрократизация даже в условиях правового государства. А именно: бюрократизация неизбежно влечет за собой деперсонализацию принятия решений в соответствии с правилами и процедурами; концентрацию средств управления; претензии находящихся на вершинах бюрократической иерархии на право принятия политических решений. Причем он подчеркивает, что во «внеправовых» формах государственности негативное проявление этих субстанционных черт бюрократии усиливается.

По Веберу, как известно, господство бывает трех типов: рациональное, традиционное и харизматическое. Типология господства основана непосредственно на характере мотиваций, которые вызывают повиновение. Рациональное господство основано на вере в обязательность легального установления и легальность носителей власти, осуществляющих господство. Традиционное господство базируется на вере в священный характер старых традиций и в легитимность тех, кто в силу традиций призван осуществлять власть. Харизматическое господство предполагает выходящую за позиции обыденной и рациональной форм отношений личную преданность, вызванную наличием особых качеств у лидера, и доверие к установленному им порядку. Причем Вебер считает, что в действительности возможны смешанные варианты этих трех идеальных типов. Бюрократия является идеальным типом легального господства, воплощением рациональности власти.

Признавая неизбежность бюрократизации процесса управления в ХХ веке, он предлагает устранить иррациональность в деятельности властных структур путем господства закона, потому что не отрицает таких признаков бюрократии, как таинство, иерархия, формализм… Само же легальное господство не всегда имеет под собой достаточную легитимность и должно быть дополнено легитимностью, опирающейся на традицию либо харизму политического лидера. В последнем случае, который Вебер считал предпочтительным, персонифицированным главой государства становился бы избранный всем народом политический лидер, имеющий вследствие этого право на прямое обращение к народу через голову парламента. Получаемая посредством прямой и всеобщей поддержки народа легитимность позволяла бы такому лидеру проводить последовательную линию, делая его власть сильной и эффективной.

Современный анализ веберовских типов господства, бюрократической рутинизации, проблем рациональной бюрократии, связи бюрократии с классовой структурой общества, места и роли харизматического господства в патриархальном и современном обществах, бюрократии как наиболее эффективного инструмента управления и др., сделанный в западной и российской литературе, отмечен определенной непоследовательностью.^[16]

Рассматривая веберовский анализ российских социально-политических отношений начала русской революции 1905 года, А. Кустарев отмечает, что «анализ Вебера весьма близок к марксистскому исследованию, поскольку он придает большое значение классам и их интересам, рассматривая классы как агенты революции. Но в его интерпретации классы не единственные агенты революционного процесса в России. Кроме них, есть еще два: институциональные корпорации и идеологические движения. Конечно, все три агента как-то взаимно пересекаются, но не могут быть сведены друг к другу».^[17]

Действительно, Вебер выделяет власть, собственность и престиж в качестве отдельных, но взаимосвязанных и взаимодействующих факторов, определяющих стратификацию любого общества, а именно: экономические классы производны от различий в собственности, политические партии ― от существующих между людьми различий в отношении к власти, и, наконец, статусные группировки (страты) ― результат престижных различий в обществе. Как следствие образуются три автономных измерения стратификации (иерархии) ― классы, статусные группировки и партии ― компоненты, влияющие на сферу власти внутри сообщества. Власть и деньги, конечно, взаимосвязаны, но не всегда прямо.

Несмотря на то, что позиция Вебера в ряде своих черт соединяется с марксистской трактовкой власти бюрократии, в то же время она существенно отличается от нее. Марксистская теория не исследует бюрократию как самостоятельную социальную силу. По Марксу, бюрократия, не являясь классом, реализует функцию подчинения экономически эксплуатируемого класса господствующему. В капиталистическом обществе административная часть обслуживает интересы экономически господствующего класса ― буржуазии.

Отметим, что Маркс подчеркивал то, что государственный аппарат власти в состоянии выступать в качестве самодостаточной силы. Но такое положение государственных органов было реакцией на социальный кризис и неизбежно носило временный характер. «Как Маркс, так и Вебер, ― правильно замечает М. В. Масловский, ― рассматривают бюрократию как группу, осуществляющую функцию управления и тесно связанную с правящим классом общества. Но если Маркс делает основной акцент на классовом характере господства буржуазии, в подчинении у которой находится бюрократия, то для Вебера центральное значение имеет управленческая функция бюрократического аппарата, хотя он рассматривает также и связь этого аппарата с интересами правящего класса».^[18]

Хотя точка зрения Вебера совпадает также и с гегелевским объяснением феномена чиновников, однако вряд ли верна интерпретация веберовских взглядов, представленная М. Чешковым. Чешков выделяет единую гегелевско-веберовскую традицию трактовки всеобщности бюрократии и аппарата, справедливо при этом отмечая, что современный тип бюрократии находится в неразрывной связи с определенным типом «организации, управления и власти», однако отождествлять веберовские взгляды с гегелевским подходом все-таки не стоит.^[19]

Как и Гегель, Вебер утверждал, что бюрократия должна быть только лишь инструментом управления (реализовывать всеобщий интерес) и ничем иным. Однако в своих политических статьях Вебер отмечал, что наблюдаемая реальность бюрократических отношений далеко не всегда определяется своей чисто инструментальной функцией, поэтому вряд ли верно видеть представление Вебера о власти бюрократии вытекающим, как и гегелевское, из идеально-рационального типа административной системы.^[20]