Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 августа 2016 г.

A.V. Belitskaya

Commentary to the Federal Law

Dated 13 July 2015, N 224-FZ

«On public-private partnership, the municipal-private partnership in the Russian Federation and making changes to certain legislative acts of the Russian Federation»

Material was prepared using the legal acts as on the August 1, 2016

The commentary analyzes the provisions of the law on public-private partnership as part of the investment legislation. the focus is made on the agreement on public-private partnership that is a form of public-private partnership based on the ownership of a private partner. the commentary contains comparative analysis of this agreement with the concession agreement.

Keywords: public-private partnership, municipal-private partnership, investment activity, private financing initiative, public property, public interest, state investment policy.

© A.V. Belitskaya, 2016

© Ltd. «Yustitsinform», 2016

Предисловие

Формирование благоприятного инвестиционного климата в настоящее время становится одной из ключевых задач государственной политики Российской Федерации. Без инвестиций невозможно осуществление преобразований в экономической, политической и социальной сферах жизни государства и общества. Стабильный приток инвестиций является необходимым условием устойчивого экономического роста страны.

Источником инвестиций может служить как иностранный, так и отечественный капитал, привлекаемый в тех или иных формах. При этом в последнее время в связи со сложившейся политико-экономической ситуацией в мире, с учетом санкций против Российской Федерации, все более надежным источником инвестиций признаются средства российских инвесторов. Одним из перспективных видов осуществления инвестиционной деятельности с использованием отечественного капитала становится государственно-частное партнерство, которое в качестве новой концепции осуществления инвестиционных проектов получает всестороннюю поддержку на самых высоких уровнях. Несмотря на то, что государственно-частное партнерство является молодым институтом отечественного права, нельзя не признать, что в России взаимоотношения власти и бизнеса имеют давнюю традицию и проявлялись в различных формах на разных этапах исторического развития.

Государство привлекало частных лиц к сотрудничеству для решения общественно-значимых задач с древнейших времен, передавая им часть своих исключительных прав за определенную плату и на определенных условиях. На Руси существовала система откупов, когда частным лицам передавалось право взимать налоги и другие государственные доходы. Многовековую историю имеет также сотрудничество государства и предпринимательства в сфере инфраструктурных проектов: первые железные дороги в Российской империи были построены по концессионной схеме. Таким образом, реализовывалась идея, которая сейчас положена в основу государственно-частного партнерства – привлечение частных структур для строительства и управления объектами, которые находятся в сфере интересов и контроля государства.

Государственно-частное партнерство (Public Private Partnership) в современном его понимании было впервые признано частью государственной инвестиционной политики в Великобритании в 1992 г. в виде концепции управления государственной собственностью на основе инициативы частного финансирования (Private Finance Initiative). Ее основная идея заключалась в том, чтобы передать частному бизнесу в рамках соглашений о партнерстве функции финансирования строительства или реконструкции, а также эксплуатации и управления государственными инфраструктурными объектами. Идея быстро распространилась по всему миру в виде гибкой концепции государственно-частного партнерства, позволявшей правительствам различных государств использовать ее для решения национальных задач государственной инвестиционной политики в различных отраслях экономики с применением доступных им правовых средств.

Государственно-частное партнерство в отечественной правовой доктрине рассматривается в широком и узком смыслах. В широком оно понимается как любое взаимодействие государства и бизнеса, направленное на достижение общественнополезного результата; как взаимодействие бизнес сообщества и государственных органов в нормотворческой деятельности; как создание институтов развития с участием государственных и частных субъектов; как создание научно-консультационных советов при Правительстве РФ и др.^[1] В узком смысле проект государственно-частного партнерства представляет собой инвестиционный проект с участием государства и частного предпринимателя, построенный на паритетных началах, а государственно-частное партнерство рассматривается как одна из возможных форм взаимодействия публичной власти и частного бизнеса в сфере инвестиционной деятельности. В таком значении данная категория и будет рассмотрена в рамках настоящего комментария.

Глава 1
Общие положения

Статья 1
Цель и предмет регулирования настоящего Федерального закона

В ч.1 комментируемой статьи ставится цель комментируемого Закона, которую планируется реализовать в двух направлениях.

Во-первых, речь идет о создании правовых условий для привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации, т. е. о создании благоприятного инвестиционного климата путем внедрения института государственно-частного партнерства и его правового регулирования. Инвестиционный климат в первую очередь определяется наличием адекватных и гибких правовых форм инвестирования и удовлетворительным состоянием нормативных правовых актов инвестиционного законодательства, которые определяют такие правовые формы, а также специальные правовые режимы инвестиционной деятельности, средства государственного регулирования инвестирования, гарантии защиты прав инвесторов и формы государственной поддержки инвестиций.

Во-вторых, цель, поставленная комментируемым Законом, состоит в повышении качества товаров, работ, услуг, которыми государство в лице органов публичной власти должно обеспечивать потребителей. Как отмечает Л.И. Ефимова, важным мотивом для государства при учреждении государственно-частного партнерства является потребность населения в качественных услугах, за поставку которых оно несет ответственность (медицинские, образовательные, транспортные и др.)^[2].

Отметим, что целями Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»^[3] (далее – Закон о концессионных соглашениях) также являются привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений, повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.

В отечественной научной литературе отмечается, что в задачи государственно-частного партнерства входит привлечение частного капитала в государственный и муниципальный секторы экономики, повышение эффективности использования публичной собственности, техническое и технологическое развитие общественно значимых производств и объектов, эффективное использование бюджетных средств, повышение конкурентоспособности продукции и товаропроизводителей, обеспечение высокого качества товаров^[4].

В зарубежной теоретической литературе при определении государственно-частного партнерства среди его целей также отмечается привлечение частных ресурсов и/или знаний для обеспечения создания общественных благ и оказания общественных услуг^[5]. Также целью государственно-частного партнерства называется обеспечение финансирования, создания, управления и содержания объекта инфраструктуры или предоставления услуги^[6] в процессе реализации отношений, возникающих между частным сектором и государственными органами.

Таким образом, при правовом регулировании государственно-частного партнерства приоритетной является цель реализации публичного интереса, которая подчеркивается в научной литературе и получает свое отражение в законодательстве.

Ч.2 комментируемой статьи определяет предмет регулирования комментируемого Закона. Установлены основы правового регулирования отношений, возникающих в связи с:

– подготовкой проекта государственно-частного или муниципально-частного партнерства;

– заключением, исполнением и прекращением соглашения о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве;

– полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Таким образом, законодатель выделяет два этапа осуществления проекта государственно-частного или муниципально-частного партнерства:

– этап его подготовки, на котором, очевидно, будет превалировать действие норм публичного права (решение публичного органа о необходимости осуществления проекта государственно-частного партнерства, подготовка конкурсной документации, проведение конкурса и др.);

– этап, который начинается с заключением соглашения, носящего по определению законодателя гражданско-правовой характер.

Несмотря на то, что в комментируемом Законе подчеркивается необходимость применения принципов и норм частного права на этапе реализации соглашения (равноправие сторон, равенство их перед законом, свобода договора, добросовестность) (подробнее об этом см. комментарий к ст.4 настоящего Закона), необходимо обратить внимание на то, что в целом отношения государственно-частного партнерства нельзя свести исключительно к частноправовым, как полагают некоторые ученые^[7]. Это проистекает из того, что основную роль в таких отношениях играет реализация публичного интереса, обусловливая участие в них органа публичной власти в двух ипостасях – в качестве партнера и в качестве контролирующего лица. Как справедливо указывает С.А. Сосна в отношении концессионного соглашения как одной из форм государственно-частного партнерства, речь не может идти об отождествлении концессионного соглашения с гражданско-правовым договором, можно говорить лишь о задаче определенного приближения, уподобления, подтягивания первого до уровня второго. При этом, как отмечает ученый, должны быть сохранены некоторые элементы специфического концессионного механизма, позволяющего концеденту (государству или муниципальному образованию) как представителю, гаранту и выразителю общественного (публичного) интереса при необходимости обеспечить его приоритет над частным интересом концессионера^[8]. Д.В. Качкин и Р.Р. Репин отмечают, что частноправовая природа соглашения государственно-частного партнерства вызывает сомнение в связи с тем, что одной из сторон в соглашении непременно должно выступать публичное образование, а цель государственно-частного партнерства состоит в удовлетворении публичного хозяйственного интереса в эффективном управлении публичной экономикой путем привлечения частного лица^[9].

Комментируемый Закон устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон соглашения о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве (см. комментарий к ст.15 настоящего Закона), наличие которых, с одной стороны, является еще одним свидетельством государственного регулирования государственно-частного партнерства, а, с другой стороны, также подчеркивает значимость защиты частных интересов в проекте.

Таким образом, представляется спорной точка зрения как ученых, полагающих, что отношения государственно-частного партнерства лежат исключительно в сфере частного права, так и ученых, которые придерживаются противоположного мнения. Представляется, что отношения государственно-частного партнерства имеют комплексный характер и должны рассматриваться в таком качестве с оценкой как частного, так и публичного аспекта их реализации. В настоящее время превалирует тенденция развития частноправовых начал осуществления проектов государственно-частного партнерства, например, в виде инициативы частного финансирования (см. комментарий к ч.2 ст.8 настоящего Закона).