1.2. Автоматизация и реформирование государственного управления

Электронное правительство в настоящей монографии рассматривается в первую очередь как социотехническая система (см. предыдущий раздел). Вот почему следует обратить особое внимание на то, что ЭП автоматизирует деятельность правительства, которое представляет собой «коллегиальный орган исполнительной власти государства и его субъектов, осуществляющий всю полноту этой власти на соответствующей территории. Полномочия федерального и территориальных органов исполнительной власти определяются Конституцией и другими законами, основанными на принципе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную»¹⁵. В федеративных государствах существуют центральное (федеральное) правительство и правительства государственных образований, входящих в состав федерации¹⁶.

Международный классификатор функций органов государственного управления (КФОГУ) разработан ООН¹⁷. Весьма интересна для нашего исследования мотивация его создания, приведенная во введении к классификатору:

• «КФОГУ позволяет <…> анализировать проявляющиеся с течением времени тенденции в расходах органов государственного управления на конкретные функции или цели. Обычные (аналитические – примеч. авторов) счета органов государственного управления для этой цели, как правило, не подходят, поскольку они отражают организационную структуру органов государственного управления, и поэтому временные ряды могут быть искажены в результате организационных изменений. Например, если орган государственного управления создает новый департамент, который объединит ряд функций, выполнявшихся прежде несколькими департаментами или на нескольких уровнях органов государственного управления, то, как правило, использовать обычные счета органов государственного управления для сравнения расходов на эти цели на протяжении какого-то периода времени будет невозможно.

• КФОГУ используется также для межстранового сопоставления степени участия органов государственного управления в выполнении экономических и социальных функций. КФОГУ не только помогает нейтрализовать организационные изменения в органах государственного управления в стране, но и не зависит от организационных различий между странами. В одной стране, например, все функции, связанные с водоснабжением, может выполнять единое государственное ведомство, в других странах эти функции могут быть распределены между различными департаментами, ведающими вопросами окружающей среды, жилищными вопросами и вопросами промышленного развития. В классификации расходов по целям все эти различные подразделения можно объединить в рамках одной функции «водоснабжение».

Такая классификация функций органов государственной власти (ОГВ) в тех странах, где она есть (в РФ не применяется), служит, в частности, (1) основой для составления бюджетов на информатизацию министерств и ведомств на основе целевых показателей деятельности, а также (2) для контроля исполнения таких бюджетов, что исключает дублирование разработок автоматизации функций правительства и увеличивает повторное использование ИКТ-решений, уже созданных для поддержки тех или иных функций. Кроме того, классификация (3) является основой для распределения и перераспределения функций между министерствами и ведомствами, когда в этом возникает необходимость.

Например, при создании и развитии э-правительства США используются Справочные модели, предназначенные для облегчения перекрестного анализа ведомств и выявления дублирующих инвестиций, разрывов и возможностей совместной работы (коллаборации) внутри и между ведомствами (см. подробнее подраздел 5.3.3). В их числе – Справочная модель деятельности (Performance Reference Model, PRM) и Справочная бизнес-модель (Business Reference Model, BRM) [27], которые увязывают цели деятельности ведомств с общей таксономией функций правительства и связанных с ними областей услуг.

В России органы государственного управления федерального уровня (федеральные органы исполнительной власти, ФОИВ) осуществляют свою деятельность в рамках полномочий, установленных Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 03.07.2016) «О Правительстве Российской Федерации» [53н]. Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [51н] ФОИВ делятся на органы, формирующие и устанавливающие государственную политику и осуществляющие правовое регулирование в той или иной сфере жизнедеятельности государства (министерства), исполняющие или реализующие эту политику (агентства) и контролирующие исполнение этой политики (службы). Этим же Указом (с учетом изменений) закрепляются основные категории государственных функций:

• по принятию нормативных правовых актов;

• по контролю и надзору;

• по управлению государственным имуществом;

• по оказанию государственных услуг.

Например, Министерство массовых коммуникаций и связи РФ¹⁸ (Минкомсвязи России)¹⁹ – федеральный орган исполнительной власти, который занимается выработкой и реализацией государственной политики и нормативно-правовым регулированием в следующих сферах:

• сфере информационных технологий (включая использование информационных технологий при формировании государственных информационных ресурсов и обеспечение доступа к ним);

• сфере электросвязи (включая использование и конверсию радиочастотного спектра) и почтовой связи;

• сфере массовых коммуникаций и СМИ, в том числе электронных (включая развитие сети Интернет, систем телевизионного, в том числе цифрового, вещания и радиовещания и новых технологий в этих областях);

• сфере печати, издательской и полиграфической деятельности;

• сфере обработки персональных данных.

Положение о Минкомсвязи России [12н], утвержденное в первоначальном виде Правительством РФ [12н] в июне 2008 г., эпизодически изменяется отдельными постановлениями правительства в связи с расширением (уменьшением, увеличением, изменением) полномочий министерства. Например, постановлением Правительства РФ от 24.05.2010 г. № 365 [21н] оно определено в качестве уполномоченного органа по межведомственной координации информатизации федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, Минкомсвязи России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении:

• Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций (Роскомнадзор)²⁰;

• Федерального агентства связи²¹;

• Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям²².

Вместе с тем с позиций автоматизации каждый орган государственного или муниципального управления является «двуликим Янусом»: с одной стороны, это субъект государственного (муниципального) управления, а с другой – хозяйствующий субъект. Например, каждый из них реализует процесс государственного/муниципального управления какой-то сферой жизни общества (здравоохранения, образования, экономики и др.) и одновременно, как каждый хозяйствующий субъект, выполняет процесс управления собственным хозяйством – имеющимися офисными помещениями, офисным оборудованием, парком автомашин и др. Причем, если для реализации в ведомстве процессов государственного управления нужно специальное (заказное) программное, а возможно, и аппаратное обеспечение, то для управления ведомством как хозяйствующим субъектом вполне можно использовать тиражиемое ПО.

Следует отметить, что структура правительства (набор министерств и ведомств, а также их функций) меняется, как правило, при смене руководства страны и в ходе государственного реформирования. Постепенная модификация²³ структуры ФОИВ Российской Федерации в 1992–2009 гг. отражена в соответствующем аналитическом отчете Счетной палаты РФ (см. табл. 1.3). Такие изменения структуры правительства, функций и полномочий министерств и ведомств, регламентов и параметров предоставления государственных и муниципальных услуг требуют наличия соответствующей системы управления изменениями в составе электронного правительства страны.

Таблица 1.3. Структура федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в период 1992–2009 годов [3]

Формирование э-правительства (перенос государственных функций и услуг на ИКТ-платформу) осуществляется параллельно с проведением реформы государственного управления страны (административной реформы). Причем этот процесс, единожды начавшись, затем уже становится непрерывным по мере замены поколений аппаратного и программного обеспечения ИКТ-платформы, повышения ее интеллектуализации, смены требований прикладных областей и проведения административных изменений.

Такой цельный поход к реформированию государственного управления хорошо иллюстрирует экспертная оценка распределения затрат в ЕС, которая была опубликована [23] в начале 2000-х годов. Согласно этой оценке соотношение затрат на ИКТ и на организационные изменения в европейских проектах внедрения технологий э-правительства составило на 2004 г. 45:55. Последние, в свою очередь, включали затраты на НИР (20 %), управление проектами внедрения технологий э-правительства (30 %) и саму реорганизацию (реинжиниринг) административных процессов (50 %). Для справки заметим, что общая абсолютная сумма затрат в тот год равнялась 36,5 млрд евро.

В 2003 году в ходе административной реформы государственного управления в России²⁴ было зарегистрировано около 5 тыс. функций, которые затем были проверены вручную на дублирование и неисполнение. Оказалось, что количество государственных функций и услуг федеральных органов исполнительной власти, которые имеют непосредственное отношение к гражданам и бизнесу, составило более 800. На основе этих функций и услуг формировались перечни первоочередных услуг гражданам и бизнесу, подлежащих переводу в электронный вид [40н].

1.3. Эволюция моделей электронного правительства

Основное направление трансформации государственного управления с начала XXI века определяется информационной открытостью, сотрудничеством государства и бизнеса, предоставлением комплексных услуг гражданам. Подошла к концу эпоха иерархической структуры государственного управления (иерархического правительства), преобладавшая в предыдущее столетие и использовавшаяся не только для достижения целей государственной политики, но и для оказания государственных услуг. Внедрение в государственных органах сетевых и информационных технологий требует принципиально иных моделей, основанных на сетевой архитектуре государственного управления [81]. Эта новая архитектура характеризуется наличием «паутины» мультиорганизационных, мультиправительственных и мультиотраслевых отношений, которые во все большей степени поддерживают современное государственное управление.

В 2004 г. глобальная консалтинговая компания Deloitte Research на подъеме внедрения ИКТ-технологий для поддержки деятельности правительств индустриально-развитых стран ввела в научный оборот представленную далее классификацию моделей правительства [19] (рис. 1.3) в координатах «Наличие возможностей сетевого управления [ограниченные, широкие]» и «Уровень сотрудничества государства с частным сектором [низкий, высокий]».

Модернизация иерархического правительства последние несколько десятилетий сопровождалась становлением и развитием государственно-частного партнерства (далее – ГЧП), т. е. партнерства с одной стороны государства, с другой – коммерческих и некоммерческих компаний для предоставления последними услуг госучреждениям и достижения политических целей правительства (аутсорсинговое правительство).

Рис. 1.3. Классификация моделей правительства [28]

Так, в 90-х гг. прошлого столетия в США государственные сервисные контракты с частным сектором на федеральном уровне выросли на 25 % в реальном выражении, несмотря на то что по окончании холодной войны имели место огромные сокращения оборонных государственных расходов. За период 1999–2002 гг. число сотрудников гражданской службы фактически снизилось на 50 тыс. служащих. А ежегодные затраты федерального правительства на внешние контракты примерно на 100 млрд долл. США превысили расходы на заработную плату служащих. В 2008 г. объем аутсорсинга в государственном секторе вырос на 6,3 % (с 159 до 169 млрд долл. США), в т. ч. и за счет расходов на проекты электронного правительства, создание и развитие государственных информационных систем [42]. Кроме того, предстоящее старение рабочей силы в государственном секторе, вероятно, ускорит тенденцию к аутсорсингу сервисов из госсектора в частный сектор США.

В России переход к аутсорсинговой модели был одним из посылов административной реформы, в ходе которой решались «задачи по разработке критериев выявления административных и управленческих процессов, подлежащих аутсорсингу, созданию перечня функций и видов деятельности, не подлежащих аутсорсингу, разработке и внедрению комплексной прозрачной системы учета расходов на внутреннее обеспечение исполнения функций структурными подразделениями, разработке типовых процедур и технологий проведения аутсорсинга, разработке процедур и механизмов контроля эффективности аутсорсинга и мониторинга выполнения условий контрактов, разработке и реализации механизмов, стимулирующих государственные органы проводить аутсорсинг» [44н].

По мере распространения в государственных учреждениях ИКТ-технологий становится возможным развитие сферы государственных услуг для граждан и бизнеса в направлении интегрированного предоставления услуг тесно взаимодействующими министерствами и ведомствами, т. е. переход к модели объединенного правительства (Joined-Up Government). Исследование стадий перехода к объединенному правительству [37] и опыта его создания во многих странах [62] говорят о том, что интеграция министерств и ведомств происходит по мере становления объединенного правительства в результате:

• демонтажа межведомственных информационных барьеров;

• перехода к совместному использованию информации и единых моделей данных;

• плотной координации совместной деятельности по выполнению государственных функций.

Успех этой интеграции имеет решающее значение для улучшения различных аспектов деятельности правительства – от борьбы с терроризмом до многоканального предоставления услуг гражданам и бизнесу. В основном интеграция министерств и ведомств осуществляется в рамках так называемых блоков правительства – силового, социально-экономического и др.

В «Обследовании э-правительств ООН: от э-правительства к связанному руководству» (2008) [58] специальное внимание было уделено тому, как государственные органы трансформируют «свои операции для перехода от ориентации на системы к сетевой ориентации с точки зрения их²⁵ структуры, функционирования, умений и навыков, культуры и управления»²⁶.

Интегрированная система государственного управления, которую по аналогии с сетевой экономикой (Networked Economy) называют

«Сетевое правительство» (Networked Government)²⁷, «вырастает» из объединенного правительства за счет перехода госучреждений на:

• взаимодействие с гражданами и бизнесом в социальных сетях;

• предоставление гражданам и бизнесу открытых государственных данных;

• применение краудсорсинга при разработке и обсуждении различных государственных проектов (в том числе законотворческих инициатив).

Открытые данные – один из основных инструментов, обеспечивающих прозрачность и подотчетность деятельности правительства. А их «повторное использование и бесплатное распространение содействует созданию бизнеса и развитию инновационных услуг, ориентированных на гражданина»²⁸. Открытость данных существенно влияет на рост инноваций, поскольку разработчики создают такие приложения, которые «используют государственные данные самым неожиданным образом» [43].

В соответствии с определением открытости (Open Definition), которое было дано в 2005 году²⁹, открытость данных «означает, что любой может получить к ним доступ, модифицировать и совместно использовать для любых целей».

Для государственных данных необходимо подчеркнуть разницу между публичными и открытыми, поскольку зачастую эти два понятия смешиваются. Разница заключается в том, что использование публичных данных определяется законом: доступ к ним можно получить, например, по специальному запросу. Суть открытых данных в обратном: данные должны быть опубликованы в интернете еще до того, как кому-то понадобятся. Восемь основных принципов открытых государственных данных были сформулированы в 2007 году на встрече теоретиков и активистов интернета в Калифорнии³⁰:

1. Полнота.

2. Первичность.

3. Своевременность.

4. Доступность.

5. Пригодность к машинной обработке.

6. Отсутствие дискриминации к доступу.

7. Отсутствие проприетарных форматов.

8. Лицензионная чистота.