3.5. Интеграционный подход и международный опыт

Сравнивая американский стратегический подход к формированию электронного правительства с российским, нельзя не отметить, что в России ни один стратегический документ правительства или президента (стратегия, концепция, план мероприятий) не живет дольше момента его утверждения и публикации. Такие документы редко и лишь для проформы упоминаются в документации текущих проектов. Материалы, анализирующие применение и выполнение того или иного стратегического документа на практике, равно как и извлеченные уроки, практически никогда не публикуются. То есть не осуществляется капитализация понесенных затрат хотя бы в виде рекомендаций для будущих проектов, что помогло бы избежать повторения сделанных ошибок. А ведь речь идет о крупнейших ИТ-проектах, связанных с реорганизацией работы всего государственного аппарата!

Так, на 12-м году административной реформы, 13 февраля 2015 г., президент Сбербанка Герман Греф в ходе совещания у президента Владимира Путина по экономической ситуации в стране предложил провести реформу государственного управления¹²⁸. Реакция президента на предложения была «очень серьезная». Одна из идей Грефа заключается в том, чтобы создать в правительстве Центр управления изменениями, который займется реформами, – постоянно действующий орган, выведенный из-под управления министерств и замкнутый на председателя правительства. Греф также предложил вернуться к проектно-целевой модели госуправления. В настоящее время преобладает ситуативная модель ручного управления, по поручениям. Греф предложил несколько способов: сократить количество поручений, создать новую систему мотивации в министерствах, коэффициенты эффективности чиновников и новые методы подбора кадров.

На наш взгляд, вопрос не только в том, «что делать», но и в том, «как делать». Ведь Центр управления реформами (Правительственная комиссия по проведению административной реформы) в России есть, и о проектно-целевой модели речь идет с начала административной реформы. А вот интегрированного процесса государственного реформирования и создания электронного правительства на основе классификации функций и модели деятельности не было и нет, несмотря на то, что данный вопрос неоднократно поднимался в научном сообществе [64].

Этот процесс «распределен» между Правительственной комиссией по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности¹²⁹, Правительственной комиссией по проведению административной реформы¹³⁰, Минэкономразвития России (реинжиниринг государственного управления в рамках административной реформы и методологическое обеспечение формирования электронного правительства) и Минкомсвязи России (ИКТ-технологии для э-правительства). При таком разделении функций (полномочий?) получается, что методологию электронного правительства пишут экономисты и юристы Минэкономразвития – регулятора в сфере экономики, – а используют ее на практике ИКТ-инженеры из Минкомсвязи – регулятора в сфере связи, ИТ и массовых коммуникаций. Очевидно, что первые слабы в ИКТ и системной интеграции, а вторые – в экономике и юриспруденции.

Российские эксперты еще в 2002–2006 гг. в проектах по заказу Минэкономразвития и торговли¹³¹ и Мининформтехнологий и связи того времени предлагали использовать американский опыт применения Федеральной архитектуры предприятия в рамках ФЦП «Электронная Россия 2002–2010 гг.». Но, как мы уже показали выше, в этот период в рамках ФЦП осуществлялась лишь массированная информатизация и «портализация» внутренних административных процессов министерств и ведомств всех уровней исполнительной власти, создавалась технологическая и кадровая база для будущего ЭП России. Позже по архитектуре ЭП написаны монографии [79], но до использования архитектурных методов в практике создания российского э-правительства дело до сих пор так и не дошло.

Малое внимание к научно обоснованным методам проектирования, к сожалению, свойственно всему подходу к созданию российского э-правительства. По данным Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития России на портале ФЦП (приведены в таблице 1.10), затраты на НИОКР по созданию российского ЭП за период 2002–2010 гг. составили примерно 10 % от общего объема финансирования. На основании опубликованных данных по финансированию Госпрограммы «Информационное общество» (пока в полном объеме не опубликованы)¹³² можно сделать предварительный вывод, что затраты на НИОКР не превышают 5 %.

Таблица 1.10. Затраты на ФЦП «Электронная Россия (2002–2010)» Профинансировано по данным федерального казначейства, млн рублей¹³³

Не способствует системному подходу к созданию э-правительства и сложившаяся практика назначения главных конструкторов систем ЭП из числа сотрудников Минкомсвязи. Это приводит к перемешиванию функций (зон ответственности) заказчика и исполнителя проектов. У э-правительства России как межведомственной социотехнической системы вообще нет генерального конструктора, который нес бы персональную ответственность за создание, совершенствование и развитие проекта. В то же время Минкомсвязи определило главного конструктора инфраструктуры э-правительства в ранге заместителя министра.

В итоге эта чрезвычайно сложная система создается методом проб и ошибок, инвестиции в создание электронного правительства не капитализируются при смене руководящего состава ведомств, а положение России в мировой картине развития ЭП (см. раздел 1.4) остается удручающим. Постоянный реинжиниринг системы межведомственного взаимодействия, непрерывная модернизация государственных сервисов и сложный порядок разработки и согласования технологических карт межведомственного информационного взаимодействия в электронном виде при предоставлении государственных услуг [4н] (ТКМВ) привели к тому, что из поля зрения окончательно ушли главные проблемы – межведомственные и региональные барьеры, отсутствие типовых решений для региональных органов власти, высокий порог присоединения органов местного самоуправления к инфраструктуре ЭП [65, 67].

Следует отметить, что даже при таком активном развитии СМЭВ решение вопросов интероперабельности не поднимается выше технического уровня. В то же время многие страны, лидирующие в создании э-правительств (как было показано в главе 2), посвятили последние 10–15 лет решению проблемы интероперабельности систем ЭП на всех уровнях, включая нормативный, организационный и семантический, добившись при этом значительных успехов.

Не ускоряют темпов создания российского ЭП и «возвратно-поступательные» решения по способам реализации проекта. Так, в конце 2015 года, через 6 лет после отказа от ОГИЦ и расформирования Росинформтехнологии, в Концепции создания «Гособлака» [38н] вновь прозвучала мысль о централизованном размещении информационных ресурсов:

«для эффективного решения задачи информатизации государственного управления при одновременном обеспечении оптимизации расходов бюджетов всех уровней, увеличения устойчивости функционирования и безопасности государственных информационных ресурсов необходимо увеличивать долю использования „облачных“ технологий в информационно-телекоммуникационном обеспечении деятельности органов власти <…> целесообразно организовать систему центров обработки данных, управляемую одним оператором». Для этого предложена «мягкая схема» перехода ФОИВ, начиная с использующих вычислительные мощности подрядчиков, а затем остальных по мере износа собственных мощностей. Сроки перехода предусмотрены до конца 2021 года, т. е. через 12 лет после того как Южная Корея завершила перевод всех государственных ресурсов в дата-центры, обеспечив себе первое место в рейтинге ООН с 2010 по 2014 год.

О совместном предоставлении услуг российскими ведомствами, которые крайне важны для перехода к объединенному и затем к сетевому правительству (см. раздел 1.3), сегодня также можно говорить с большой натяжкой, хотя многие страны продвинулись в решении этого вопроса достаточно далеко. Опыт Евросоюза по совместному предоставлению услуг ведомствами представлен в таблице 1.11.

Таблица 1.11. Модели совместного предоставления услуг ведомствами [75]

Хорошим примером услуг 1-го типа с совместным использованием информации и ее обработки министерствами и ведомствами является Бельгийский Банк социального обеспечения (The Crossroads Bank for Social Security, CBSS)¹³⁴, который действует уже 25 лет. Этот клиринговый банк играет роль информационного «брокера» для всех игроков в сфере социального обеспечения, объединяя около 3000 государственных и частных институтов (субъектов) на различных уровнях (федеральном, региональном, местном), занимающихся сбором взносов социального страхования, предоставлением пособий по социальному обеспечению, дополнительных социальных льгот и дополнительных льгот в зависимости от состояния социальной безопасности личности. Работа CBSS позволила принципиально изменить административные процедуры и заменить ручную обработку большого количество бумажных форм на быструю и более надежную обработку электронных документов для обслуживания более 10 млн граждан и 220 тысяч работодателей.

Услуги 2-го и 3-го типа широко распространены в отечественной практике и оказываются соответственно системами МФЦ и ЕПГУ. Однако зачастую МФЦ оказываются интерфейсом, который в буквальном смысле оторван от основной системы. Действительно, из 2684 центров и 10130 офисов государственных и муниципальных услуг, созданных на 1 января 2016 года на территории Российской Федерации, к середине 2016 года к СМЭВ было присоединено только 390 МФЦ¹³⁵, да и в тех, которые подключены, одной из главных проблем эффективности эксперты считают интеграцию «автоматизированных систем МФЦ с ведомственными АИС. От решения этого вопроса зависит качество и своевременность оказания услуги вне офисов госорганов»¹³⁶.

Услуги как 1-го, так и 4-го типа в России на сегодняшний день не предоставляются. В качестве примера 4-го типа услуги можно привести работу организации NAV¹³⁷ (Норвегия), которая была создана в результате слияния Национальной организации по страхованию (National Insurance Organization), Национальной службы занятости (National Employment Service) и Системы социального обеспечения (Social Welfare System). Создание в 2006 году NAV было направлено на увеличение занятости и вовлечение в экономическую деятельность как можно большего числа людей и уменьшение числа людей, живущих на пособия. Для этого, в частности, упрощено взаимодействие клиентов с организацией, ее услуги адаптированы к потребностям клиентов и обеспечено эффективное управление в сфере занятости и благосостояния. На сегодняшний день NAV администрирует треть национального бюджета Норвегии, используя различные виды социальных выплат, например, пособия по безработице, помощь по выходу на работу после болезни или травмы, пенсии, детские выплаты по рождению и по уходу за ребенком в возрасте от 1 года до 2 лет.

Создание в России системы 4-го типа, т. е. системы интегрированного предоставления услуг гражданам определенными блоками министерств и ведомств правительства, необходимо, например, для оказания эффективной помощи гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации. В федеральном законе о социальном обслуживании населения, который вступил в силу 1 января 2015 г. [52н], впервые заложены принципы социального сопровождения – от профилактики трудной жизнен- ной ситуации до вывода из нее, что реализуется совместными усилиями министерств и ведомств социального блока правительства. А в статье 28 этого закона содержатся требования к межведомственному взаимодействию при организации социального обслуживания.

Значительное влияние на создание российского ЭП оказывает удручающее состояние ИТ-стандартизации в стране. По состоянию на 2014 год в России действовало «5 % национальных ИТ стандартов от числа 2700 международных ИТ стандартов. За последние 10–15 лет в РФ практически потеряна школа ИТ стандартизации… ИТ стандарты в РФ не относятся к числу приоритетных» [71]. Не говоря уже о том, что российские специалисты, за редким исключением, не принимают участия в разработке международных ИТ стандартов. А ведь сейчас многие из этих стандартов – это документы методологического свойства, фиксирующие мировое знание о проектировании изделий и программного обеспечения, системном инжиниринге и т. д. И если не участвовать в процессах их разработки, то легко оказаться на задворках мирового инновационного научного и технологического прогресса.

Без внедрения архитектурных подходов решения вопросов интероперабельности на нормативно-правовом, организационном и семантических уровнях, без повышения уровня ИТ-стандартизации переход к цифровому обществу вряд ли возможен. Чтобы «запустить масштабную системную программу развития экономики нового технологического поколения, так называемой цифровой экономики» [8н], необходимо тщательно изучить мировой опыт, сформулировать реалистичную стратегию и план мероприятий (с соответствующим финансированием) для построения в России умного, или цифрового, общества.