Глава 3 Российский интеграционный подход

3.1. Информатизация ОГВ и переход к созданию э-правительства

Говорить подробно о развитии в СССР научных школ в области цифровой электронной вычислительной техники сейчас, наверное, нет необходимости, тем более что написана масса содержательных материалов о жизни и творчестве создателей отечественной цифровой электронной вычислительной техники С. А. Лебедева, И. С. Брука, Б. И. Рамеева, В. М. Глушкова, Н. Я. Матюхина, М. А. Карцева и других специалистов, о результатах работы этих ученых и руководимых ими коллективов по обеспечению вычислительной техникой космических исследований, атомной энергетики, ракетостроения, систем слежения за космосом, противоракетной и противовоздушной обороны [80].

Важно, однако, отметить, что мысль о создании системы, аналогичной электронному правительству (правда, лишь в экономической сфере), была сформулирована и обоснована уже в начале 60-х годов прошлого столетия в работах выдающегося советского ученого – академика В. М. Глушкова. «Понимая всю сложность и грандиозность задачи и особенности выполнения крупномасштабных работ в бывшем Советском Союзе, он предложил правительству страны в качестве первого шага создать Общегосударственную автоматизированную систему управления экономикой страны (ОГАС)» [80].

В соответствии с концепцией ОГАС [69] низовое звено, осуществляющее непосредственное управление первичными экономическими объектами и процессами, должны были составлять автоматизированные системы управления предприятиями, стройками, проектными и конструкторскими организациями, городским хозяйством и т. п. Для реализации этих систем предполагалось создание информационно-вычислительных центров (ИВЦ) трех основных типов – индивидуальных, кустовых и коллективного пользования. Отраслевые органы управления должны были создать свои собственные ИВЦ (Главные вычислительные центры в министерствах, Госплане СССР, Госснабе СССР и других органах) либо использовать коллективные вычислительные мощности. Для информационного обмена в государственной системе вычислительных центров (ГСВЦ) было предусмотрено создание Общегосударственной системы передачи данных (ОГСПД), в т. ч. разработка и внедрение унифицированной аппаратуры передачи данных у абонентов системы (ВЦ и абонентских пунктов), построение новой системы центров коммутации каналов и коммутации сообщений и увеличение пропускной способности линий связи как за счет расширения старых, так и за счет строительства новых линий (включая радиорелейные линии и спутниковые каналы связи).

В. М. Глушков считал, что «задача создания ОГАС распадается на три главные составные части: создание ГСВЦ, создание ОГСПД и создание системы математических моделей и соответствующей программно-информационной базы, обеспечивающих эффективное управление экономикой (включая процесс его непрерывного совершенствования).

Наиболее прямой и эффективный путь решения последней задачи включает следующие основные шаги. Во-первых, это утверждение общей концепции всей системы моделей в целом и соответственное уточнение как разбиения ее на отдельные подсистемы, так и заданий на эти подсистемы. Второй шаг – это организация разработок отдельных подсистем и создание системы, обеспечивающей процесс непрерывной взаимоувязки этих разработок и максимально возможную типизацию работ по созданию программно-информационного обеспечения» [69].

При этом предусматривалось три уровня типизации программно- информационного обеспечения:

• Первый уровень – общий для обеспечения АСУ всех типов как в промышленной, так и в непромышленной сфере, включая (1) развитие операционных систем и систем программирования (в т. ч. операционные системы многомашинных комплексов и телеобработку); (2) комплексы программ, обеспечивающих преобразования массивов применительно к справочно-информационным функциям ОГАС и ее отдельных звеньев; (3) программы для различных математических методов, применяемых в АСУ. На этом уровне возможны законченные технические решения для некоторых функциональных подсистем, имеющих универсальное значение (кадровый и бухгалтерский учет, контроль исполнения решений и т. п.).

• Второй уровень – законченные технические решения для групп, родственных АСУ, например, для АСУ всех машиностроительных или всех строительных министерств. На этом уровне должны быть созданы типовые решения для всех основных функциональных подсистем, обеспечивающих управление предприятиями, объединениями и отраслями народного хозяйства.

• «Третий уровень типизации состоит в создании национального центра по программно-информационному обеспечению АСУ и распределение ответственности по созданию программ (и соответствующего их информационного обеспечения) различных типов между всеми ВЦ, имеющими собственные кадры программистов, и институтами, ведущими работу по АСУ. Все вновь созданные программы для АСУ должны регистрироваться в таком центре и оперативно передаваться в те ВЦ, где они могут быть эффективно использованы» [69].

В течение 1963 года под руководством В. М. Глушкова был разработан эскизный проект ГСВЦ для управления экономикой на всех уровнях (от цеха до Госплана СССР). Практическая реализация этого проект началась в 70-е годы после решений 24-го съезда КПСС и, хотя ОГАС так и не была создана, многие разработанные в этот период системные и математические методы получили развитие и широкое применение в современных системах управления сложными хозяйственными комплексами.

Радикальная смена социально-экономического строя в России в 1990-х годах сопровождалась разрушением научно-промышленного потенциала страны, информатизация органов государственного управления фактически началась с нуля.

И только в начале 2000-х годов удалось вернуться к вопросам информатизации государственного управления. В федеральной целевой программе (далее – ФЦП) «Электронная Россия (2002–2010 годы)» были сформулированы две цели: «создание условий для развития демократии» и «повышение эффективности функционирования экономики, государственного управления и местного самоуправления за счет внедрения и массового распространения ИКТ, обеспечения прав на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, расширения подготовки специалистов по ИКТ и квалифицированных пользователей» [26н].

Программой предусматривалась реализация мероприятий по девяти основным направлениям:

1. Совершенствование законодательства и системы государственного регулирования в сфере ИКТ.

2. Обеспечение открытости в деятельности органов государственной власти и общедоступности государственных информационных ресурсов, создание условий для эффективного взаимодействия между органами государственной власти и гражданами на основе использования ИКТ.

3. Совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на основе использования ИКТ.

4. Совершенствование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами и внедрение ИКТ в реальный сектор экономики.

5. Развитие системы подготовки специалистов по ИКТ и квалифицированных пользователей.

6. Содействие развитию независимых средств массовой информации посредством внедрения ИКТ.

7. Развитие телекоммуникационной инфраструктуры и создание пунктов подключения к открытым информационным системам.

8. Разработка и создание системы электронной торговли.

9. Формирование общественной поддержки выполнения мероприятий Программы.

Как несложно заметить, на этом этапе ФЦП речь о создании электронного правительства еще не шла, а основное внимание было посвящено внедрению ИКТ в органах государственной власти и местного самоуправления. Результат этой работы к середине 2006 года был охарактеризован в новой (второй) редакции ФЦП следующим образом:

«Сегодня в Российской Федерации созданы все необходимые предпосылки для совершенствования работы государственного аппарата на основе широкого использования информационных и коммуникационных технологий. В целом решены задачи, связанные с формированием в органах государственной власти современной базовой информационно-технологической инфраструктуры. В основном удовлетворены потребности органов государственной власти в вычислительной технике, формируются территориально распределенные ведомственные компьютерные сети. Во многих органах государственной власти созданы автоматизированные рабочие места, обеспечивающие доступ к сети Интернет. Некоторыми федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации успешно реализуются программы и проекты по созданию государственных информационных систем, обеспечивающих автоматизированный сбор, обработку и хранение данных, необходимых для качественного и эффективного выполнения возложенных на них функций. Существуют успешные прецеденты организации обмена данными в электронном виде между ведомствами, а также между государственными органами, населением и организациями. Многими органами государственной власти созданы сайты в сети Интернет, на которых размещается нормативная правовая, справочная и новостная информация, связанная с деятельностью этих органов. В рамках реализации административной реформы ведется системная работа по описанию функций и процессов государственного управления, анализу возможностей их оптимизации и совершенствования на основе применения современных технологий. На федеральном уровне подготовлены нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы доступа к информации органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Вместе с тем, несмотря на стремительный рост спроса на информационные и коммуникационные технологии со стороны органов государственной власти, их внедрение не всегда приводит к улучшению качества функционирования государственного аппарата, а зачастую усиливает негативные последствия неэффективных административно-управленческих процессов <…>

Сложившаяся ситуация не позволяет обеспечить новый уровень качества государственного управления и предоставления государственных услуг населению и организациям на основе информационных и коммуникационных технологий и значительно снижает эффективность расходования бюджетных средств на создание и развитие государственных информационных систем» [26н].

Вторая редакция ФЦП предусматривала реализацию мероприятий по шести основным направлениям:

1. Формирование стандартов и рекомендаций в сфере использования информационных и коммуникационных технологий в государственном управлении, в т. ч.:

1.1. формирование системы требований к использованию информационных и коммуникационных технологий в государственном управлении;

1.2. разработка классификатора основных информационно-технологических решений, используемых в органах государственной власти, и требований к ним;

1.3. разработка комплекса стандартов в области проектирования, создания и внедрения государственных информационных систем;

1.4. формирование рекомендаций по организации управления внедрением информационных и коммуникационных технологий в деятельность органов государственной власти;

1.5. разработка методических рекомендаций по организации закупок товаров, работ и услуг в сфере информационных и коммуникационных технологий для государственных нужд;

1.6. формирование единых требований к уровню профессиональной подготовки в сфере использования современных информационных и коммуникационных технологий государственными гражданскими служащими, разработка системы оценки и программ повышения квалификации, подготовки и переподготовки работников в этой сфере;

1.7. разработка единой системы планирования и мониторинга использования информационных и коммуникационных технологий в деятельности органов государственной власти.

2. Обеспечение эффективного межведомственного информационного взаимодействия на основе информационных и коммуникационных технологий и интеграция государственных информационных систем, в т. ч.:

2.1. разработка стандартов и протоколов обмена данными в электронном виде на межведомственном уровне;

2.2. создание федерального центра управления межведомственным информационным обменом и доступом к данным государственных информационных систем (далее – федеральный информационный центр);

2.3. формирование системы удостоверяющих центров в области использования электронной цифровой подписи;

2.4. создание защищенной межведомственной системы электронного документооборота;

2.5. обеспечение регламентированного доступа органов государственной власти к данным государственных информационных систем;

2.6. интеграция государственных информационных систем в рамках решения конкретных задач государственного управления.

3. Обеспечение эффективности взаимодействия органов государственной власти с населением и организациями на основе информационных и коммуникационных технологий, в т. ч.:

3.1. создание информационной системы ведения реестра государственных услуг и обеспечения информационной поддержки населения, а также создание системы раскрытия информации из государственных информационных систем, в том числе электронных регистров, реестров, кадастров;

3.2. обеспечение предоставления государственных услуг в электронном виде, в том числе с использованием сети Интернет.

4. Внедрение информационных систем управления деятельностью органов государственной власти, в т. ч.:

4.1. создание единой информационной системы мониторинга ключевых показателей социально-экономического развития Российской Федерации и контроля результативности деятельности органов государственной власти по их достижению;

4.2. создание системы информационно-аналитического обеспечения специального назначения;

4.3. развитие системы информационно-технологического обеспечения деятельности Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации.

5. Создание типовых программно-технических решений поддержки деятельности органов государственной власти, в т. ч.:

5.1. создание типовых программно-технических решений поддержки деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

5.2. создание фонда программ, используемых в органах государственной власти, и разработка методической базы, регулирующей вопросы их повторного применения иными органами государственной власти и органами местного самоуправления.

6. Управление реализацией мероприятий Программы, в т. ч.:

6.1. проведение экспертизы создаваемых в рамках реализации Программы проектных решений;

6.2. обеспечение информационной поддержки и общественного освещения реализации мероприятий Программы;

6.3. внедрение принципов проектного управления реализацией мероприятий Программы, разработка регламентов управления и информационной системы поддержки их реализации.

Как видно из состава мероприятий, в этот период тема развития государственных услуг стала звучать уже более определенно, при этом основной акцент был сделан на развитие технологических возможностей, стандартизации, унификации и защиту информации, в т. ч. на внедрение электронной цифровой подписи. В основу межведомственного взаимодействия и оказания государственных услуг было положено создание федерального информационного центра. Эта технологическая политика была поддержана в 2007–2009 годах нормативными правовыми документами, регламентирующими создание общероссийского государственного информационного центра (ОГИЦ) [23н], а также системы удостоверяющих центров (УЦ) [31н].

По сути, такая техническая политика соответствовала рассмотренному выше (см. раздел 2.3) азиатскому подходу к построению ЭП – к 2009 году все информационные ресурсы и системы правительственных органов Южной Кореи уже были консолидированы под общим управлением в двух дата-центрах. Напомним, что этот подход показал свою эффективность, и Южная Корея занимала первое место в рейтинге ООН с 2010 по 2014 год. Однако в России политика централизации информационных ресурсов столкнулась с жестким сопротивлением федеральных органов государственной власти. Дискуссия об ответственности за состояние информационных ресурсов не привела к положительному решению, а ряд технических ошибок при создании ОГИЦ только усугубил неприятие решений об их централизации. В итоге ОГИЦ так и не заработал, соответствующие нормативные документы впоследствии были отменены, а ответственное за ОГИЦ Федеральное агентство по информационным технологиям (Росинформтехнологии) – расформировано.

В новой, третьей редакции ФЦП было указано, «что значительная часть мероприятий, реализованных до 2008 года, носила излишне ведомственный характер и была направлена на решение в основном узкоспециализированных задач, не улучшающих качество взаимоотношений государства и общества. Внедрение информационных систем приводило к дублированию традиционного бумажного документооборота, делая его автоматизацию экономически неоправданной, вместо принципиального изменения концепции информатизации на основе свободы граждан на доступ к информации, повышения эффективности процессов оказания услуг и перевода большинства транзакций между органами государственного, регионального, муниципального управления, гражданами и бизнесом в электронный вид» [26н].

Именно в этой редакции ФЦП был окончательно принят интеграционный подход к формированию ЭП, а целью программы было названо формирование в Российской Федерации инфраструктуры электронного правительства. Для достижения этой цели в ФЦП предусматривалась реализация мероприятий по 6 основным направлениям:

1. Проектирование инфраструктуры электронного правительства.

2. Создание технологической платформы инфраструктуры электронного правительства на базе единого национального оператора инфраструктуры электронного правительства.

3. Создание функциональных элементов инфраструктуры электронного правительства.

4. Развитие внутриведомственного и межведомственного информационного взаимодействия, обеспечение интеграции государственных информационных систем на базе технологической платформы инфраструктуры электронного правительства.

5. Создание единой государственной системы контроля результативности деятельности органов государственной власти по обеспечению социально-экономического развития Российской Федерации на базе технологической платформы инфраструктуры электронного правительства.

6. Организационное и методическое обеспечение формирования инфраструктуры электронного правительства.

В рамках 2-го и 3-го направлений должны были проводиться основные работы по созданию инфраструктуры ЭП – телекоммуникационной инфраструктуры, сети удостоверяющих центров, системы управления эксплуатацией инфраструктуры, информационной системы для предоставления государственных и муниципальных услуг на основе многофункциональных центров (МФЦ), системы реестров и региональных порталов государственных и муниципальных услуг, инфраструктуры общественного доступа к информации о деятельности органов государственной власти и их услугам, предоставляемым с помощью сети Интернет.

Ко времени принятия третьей редакции ФЦП в рамках московской городской целевой программы «Электронная Москва» были разработаны и внедрены технические решения по межведомственному взаимодействию при оказании государственных услуг через «одно окно». Речь идет о среде электронного взаимодействия Метасистемы «Электронная Москва» (СЭВ МЭМ) [11н], которая обеспечивала «переход к сервис-ориентированной модели городской информатизации за счет реализации типовых технологий интеграции и взаимодействия информационных систем города» [9н]. Именно эти технические решения легли в основу созданных в 2009–2010 годах федеральной Системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) и региональных СМЭВ (РСМЭВ). А сама Метасис-тема «Электронная Москва» в 2011 году было преобразована в РСМЭВ – региональную систему межведомственного электронного взаимодействия города Москвы [10н].