В том же году участниками проекта были изданы еще две публикации, существенно способствовавшие продвижению идеи целенаправленной работы по снижению коррупциогенности российского законодательства^[16].

Продвижение. В этот период – в рамках указанных событий и публикаций – произошло следующее продвижение в направлении становления института АЭ НПА:

1. Высказана публичная политическая поддержка работе, направленной на то, чтобы «наладить постоянную и системную антикоррупционную экспертизу законодательства».

2. Конкретизировано понимание проблемы коррупциогенности законодательства – «заложенная в правовых нормах возможность способствовать коррупционным проявлениям в процессе реализации таких норм»^[17] или (с другой стороны медали) – наличие коррупционных проявлений (коррупционных рисков, коррупционных практик, коррупционных рынков), основанных на правовых нормах (заложенных в них дефектах, правовых формул). Распространенность коррупции обусловлена и распространенностью таких правых предпосылок коррупции.

3. Был сформулирован базовый подход в формированию методики АЭ НПА и ее проведению – выявлению и устранению подлежат положения НПА и их проектов (в более поздней интерпретации – правовых формул и дефектов норм), которые так или иначе способствуют коррупционным практикам, созданию коррупционных рынков.

4. Де-факто была создана (хотя и не формализована) технология обоснования отнесения правовых формул и дефектов норм к коррупциогенным факторам: основанием такого отнесения являются наличие коррупционных практик, основанных на этих правовых формулах или дефектах норм, или моделирование таких коррупционных практик, показывающее, что эти правовые формулы или дефекты норм могут быть использованы в коррупциогенных целях.

5. Был сделан выбор первоочередной (для разработки и освоения) технологии экспертизы коррупциогенности законодательства (прообраза АЭ НПА): в первую очередь должны быть выявлены и устранены наиболее типичные и формализуемые проявления коррупциогенности в тексте законодательного акта.

6. Обоснована необходимость выявления и дано описание 11 видов типичных коррупциогенных факторов, рассмотрены возможности их идентификации (в число типичных коррупциогенных факторов включено и отсутствие некоторых обязательных превентивных антикоррупционных норм).

7. Сформулированы предложения по технологии проведения анализа/диагностики коррупциогенности (в том числе по требованиям к заключениям по их результатам).

Важно обратить внимание, что в этот период обозначилась по крайней мере одна развилка в становлении технологии снижения коррупциогенности законодательного акта (прообраза АЭ НПА). Она связана с возможностью пойти по пути анализа коррупциогенности или по пути оценки коррупциогенности исследуемого акта. Эти возможности были реализованы, соответственно, в методике анализа коррупциогенности и в методике диагностики коррупциогенности законодательного акта^[18].

Обе методики отражали единый выбранный подход к формированию методики АЭ НПА и ее проведению – выявлению и устранению подлежат положения законодательного акта и законопроекта (в более поздней интерпретации – правовых формул и дефектов норм), которые так или иначе способствуют коррупционным практикам. Этот выбор подхода к работе по снижению коррупциогенности НПА и к разработке методики этой работы был отказом от неструктурированного поиска в НПА «всего плохого», способствующего коррупции к структурированному изучению и устранению конкретных, в том числе типичных коррупционных рисков, создаваемых НПА.

Различались они, прежде всего:

а) Необходимостью оценивать степень коррупционной угрозы, создаваемой выявленным коррупциогенным фактором. В методике диагностики это признавалось необходимым. В методике анализа – не требуется давать оценку степени коррупционных угроз, создаваемых выявляемыми коррупциогенными факторами. Достаточно обосновать, что это положение (правовая формула, дефект нормы) создает или может создать благоприятные условия для коррупционных практик, извлечения коррупционной выгоды (легитимизируют коррупционные практики или приготовление к ним, создают дополнительные соблазны, выводят из-под ответственности.).

б) Основаниями для принятия решений о необходимости устранения выявленных коррупциогенных факторов. В методике диагностики такое решение должно приниматься только в отношении тех коррупциогенных факторов, которые получили у экспертов оценку высокой степени коррупционной угрозы. При констатации наличия коррупциогенного фактора экспертами проводится еще и экспертная оценка (например, от 1 до 5 баллов) степени создаваемой им коррупционной угрозы. Рекомендация по устранению дается только в отношении тех коррупциогенных факторов, которым эксперты поставили «высокие оценки» создаваемых ими коррупционных рисков.

В методике анализа устранению подлежит любой выявленный коррупциогенный фактор уже на том основании, что он поддерживает или может поддерживать коррупционную практику. Любой выявленный коррупциогенный фактор должен быть устранен, чтобы не допустить самой возможности коррупционных практик.

Основные результаты этого периода: политическое признание важности задачи; выбор приоритетного направления развития технологии работы по снижению коррупциогенности российского законодательства; разработка основы этой технологии – типологии коррупциогенных факторов; разработка и публикация первых методик снижения коррупциогенности российского законодательства.

Шаг 3.2005–2008 годы. В этот период экспертиза (анализ) законодательства на коррупциогенность получила правовой статус. Началась ее активная апробация, масштабирование и внедрение. Продолжилось развитие методики ее проведения. Основные события периода:

– принятие Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах^[19], содержащей в том числе требования по проведению экспертизы НПА на коррупциогенность (2005 г.);

– подготовка и согласование экспертным сообществом на площадке Центра стратегических разработок Рабочей программы развития антикоррупционной экспертизы законодательных и иных правовых актов (далее также – Рабочая программа) (2005 г.);

– апробация технологии экспертизы законодательных актов на коррупциогенность (на основе Памятки эксперту) в Государственной думе Федерального собрания Российской Федерации (весь период);

– реализация требований Концепции административной реформы по экспертизе НПА и проектов НПА на коррупциогенность (весь период);

– продолжение тренингов по освоению методики экспертизы НПА (и их проектов) на коррупциогенность (весь период);

– круглые столы, семинары по реализации Рабочей программы (ЦСР) (весь период);

– международная конференция: Казахстан (Астана, Институт законодательства Республики Казахстан, 2006 г.);

– утверждение Национального плана противодействия коррупции^[20], включающего требования по проведению АЭ НПА (и их проектов) (2008 г.);

– принятие Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273‑ФЗ, законодательно определившего статус АЭ НПА в профилактике коррупции (2008);

– международная конференция и круглый стол «Практика применения и перспективы развития законодательства России, других стран Восточной Европы и Азии, регламентирующего вопросы антикоррупционной экспертизы законодательных актов и их проектов»: ЦСР, Совет Европы и Комиссия по противодействию коррупции Государственной думы РФ (25 июня 2008 г.).

– конференции в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (2008 г.)^[21];

• Публикации. Появились первые статьи по опыту экспертизы (анализа) коррупциогенности законодательства: Краснов М. А., Талапина Э. В., Южаков В. Н. (2005 г.)^[22]; сборник (Астана, 2006)^[23]; Талапина Э. В. (2007 г.)^[24]; Филант К. Г. (2007 г.)^[25]; Бессчасный С. А.^[26]; Талапина Э. В. (2008)^[27]; Хатаева М. А. (2008)^[28]; Южаков В. Н. (2008)^[29]. (позднее – с 2009 года публикации становятся массовыми). Опубликована подготовленная на основе Памятки эксперту с учетом опыта ее апробации Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов (Талапина Э. В., Южаков В. Н.) (2007)^[30].

Продвижение. В этот период: работа по снижению коррупциогенности российских нормативных правовых актов впервые приобрела правовой статус; сделан новый шаг в выборе, развитии и конкретизации технологии и методики экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность; продолжен процесс формирования компетенций и масштабирования опыта проведения экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность.

Развитие правовых основ АЭ НПА. Утвержденной Правительством Российской Федерации Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах в октябре 2005 года была поставлена задача «внедрить экспертизу нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность»^[31]. Концепция административной реформы в Российской Федерации утвердила также задачи: «разработать методику экспертизы нормативных правовых актов органов исполнительной власти на коррупциогенность», «устранить выявленные коррупционные факторы»^[32].

Эти задачи были адресованы всем федеральным органам исполнительной власти, а также в той или иной мере органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления. С этого момента АЭ НПА (пока еще в наименовании – «экспертиза на коррупциогенность») из дела факультативного стала обязательной задачей, постепенно превращающейся в обязательную повседневную работу.

При этом эти задачи сформулированы уже с учетом достигнутого к этому моменту в ходе апробации Памятки эксперту понимания, что для того чтобы АЭ НПА была эффективной, она должна проводиться в отношении не только законодательных актов, но и принимаемых в их исполнение подзаконных нормативных правовых актов. Причем как ранее принятых действующих правовых актов, так и проектов правовых актов.

Нормативная правовая база целенаправленной работы по снижению коррупционных рисков, создаваемых нормативными правовыми актами, расширилась также благодаря ратификации Россией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции. Федеральный закон о ратификации Конвенции ООН против коррупции вступил в силу 20 марта 2006 года. Ратификация Государственной думой Федерального Собрания Российской Федерации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции по существу придала факультативному вниманию к проблеме снижения коррупционных рисков законодательства статус официального требования ко всем органам власти и местного самоуправления.