2. Зачетный механизм социального обеспечения при «военном коммунизме»

К концу 1918 года вся политическая и экономическая власть на основной территории России перешла к Советам рабочих крестьянских и красноармейских депутатов.

В этих условиях органы соцстраха оказались лишними. Нарком социального обеспечения, работавший до назначения на эту должность заведующим отделом социального страхования Наркомата труда, А. М. Винокуров писал в то время:

«Когда у власти стал пролетариат, когда все органы управления сосредотачиваются в Совдепах, параллельные страховые органы, как Страховые Кассы, делегатские собрания застрахованных, являются совершенно излишними, и функции их должны перейти к Советам и их Отделам. Как и везде, должно произойти огосударствление дела социального обеспечения и перестройка его на советских началах.»¹⁰.

Выступая на Московской губернской страховой конференции, он назвал страховые кассы и другие страховые учреждения пережитком капитализма, «остатками “бывшего парламентаризма”, «игрой в парламент», «игрой в учредилку»¹¹.

Процесс замены «капиталистического» института социального страхования «социалистическим» государственным институтом социального обеспечения начался с утверждения Совнаркомом Положения «О социальном обеспечении трудящихся» от 31 октября 1918 года. Анализируя тот период в развитии социального страхования, участник и очевидец происходящих вокруг соцстраха событий, известный специалист по вопросам социального страхования Зинаида Теттенборн писала, что с переходом от социального страхования к социальному обеспечению вопрос ставился «о том, какому органу пролетарской государственной власти целесообразнее передать осуществление обеспечения».¹² Обеспечение трудящихся было поручено советским органам государственного аппарата управления в лице Народного комиссариата труда и созданным в его структуре – отделу социального обеспечения и охраны труда (на общероссийском уровне) и местным (в губерниях и уездах) подотделам социального обеспечения и охраны труда. На место коллегиальных страховых органов приходили исполнительные органы советской рабоче-крестьянской власти.

Винокуров Александр Николаевич, родился в Екатеринославе 27 августа 1869 года. Окончил медицинский факультет МГУ. С 1892 г. участвовал в революционном движении, за что ссылался в Восточную Сибирь. Работал врачом. Один из основателей московской организации РСДРП. Участвовал в «страховой компании» 1912–1914 годов, освещал вопросы социального страхования на страницах газеты «Правда», журналов «Просвещение» и «Вопросы страхования». В 1916 году был редактором журнала «Вопросы страхования». В 1917 году избран Депутатом Петроградской государственной Думы. От большевиков входил в состав консультативного комитета при Министерстве торговли и промышленности царского и при Министерстве труда Временного правительства. С октября 1917 года он – председатель первой большевистской Петроградской государственной Думы. В 1917–1918 годах – начальник отдела социального страхования и член коллегии Наркомата труда. С апреля 1918 по июнь 1921 года – нарком социального обеспечения. Затем работал в комиссии по борьбе с голодом. С февраля 1924 года по 1938 год – председатель Верховного Суда СССР, член ЦИК СССР. Причастен к массовым репрессиям. Под руководством А. Винокурова проведены сотни политических судебных процессов, многие из которых считаются образцом нарушения законности («Шахтинское» Дело, Дело «Промпартии» и Др.). С 1938 года он – заместитель Директора Всесоюзного института юридических наук, а затем заместитель начальника управления судебных учреждений Наркомата юстиции РСФСР. С мая 1939 года возглавил отдел санитарного просвещения Наркомата здравоохранения СССР. В сентябре 1940 года ушел на пенсию. Умер 9 сентября 1944 года в Москве, похоронен на Новодевичьем кладбище.

Однако далеко не все поддержали такую реформу. Через две недели после издания упомянутого декрета Совнаркома состоялся 3-й съезд больничных касс Московской области, который единогласно высказался против передачи дела социального страхования Совдепам.¹³ Выступивший на съезде упомянутый выше, председатель московского областного союза больничных касс С. Шварц заявил следующее:

«Вы все знаете, что над страховыми организациями навис Дамоклов меч, что мы накануне разгона, накануне разрушения дорогого нам дела, и только единодушие, которое проявили больничные кассы в отстаивании дела социального страхования удержит, может быть, власть от разрушения созданных энергией рабочего класса организаций и мы, может быть, сможем продолжить работу и добьемся полного социального страхования. Но если даже страховые организации и будут разрушены, это разрушение будет только временным. Даже если у власти останутся те люди, которые теперь в своем ослеплении посягают на завоевания рабочего класса, они очень скоро должны будут сознать, что, разрушая страховые организации, они разрушают дело социального страхования и наносят тяжелый вред рабочему классу. И рабочий класс с этим никогда не примирится. Вот почему мы глубоко убеждены, что, если социальному страхованию и будет нанесен этот удар, рабочий класс будет бороться за восстановление страховых организаций, и пройдет немного месяцев и наши организации будут восстановлены».¹⁴

Однако это был голос вопиющего в пустыне. Советская власть продолжала разрушать действовавшую систему соцстраха, создавая новую вертикаль централизованного аппарата управления социальным обеспечением. Рабочим внушалось, что государственный аппарат Совдепов находится полностью в распоряжении пролетариата и действует в его интересах. Поэтому «органы социального обеспечения и охраны труда, – писал один из авторов проводимой реформы Н. Милютин, – должны являться органами государственной власти, и вместе с тем они должны строиться не путем назначения сверху, хотя бы и органами политической власти пролетариата, а путем избрания их широкими экономическими организациями – профессиональными союзами»¹⁵.

Профсоюзам было предоставлено право формировать органы управления социальным обеспечением. Персональный состав отдела социального обеспечения и охраны труда НКТ РСФСР избирался Всероссийским центральным Советом профессиональных союзов, а затем утверждался Народным Комиссариатом труда. На местах подотделы социального обеспечения и охраны труда избирались соответствующими советами профсоюзов и утверждались местными отделами труда Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов. Таким образом принцип самоуправления застрахованных трудящихся отпал сам по себе. Он был заменен представительством в органах труда рабочих, избираемых профсоюзами.

Полагая, что таким образом удалось достичь самоуправления, основные усилия тогдашних реформаторов были направлены лишь на создание структуры органов управления, которая максимально приблизила бы к месту работы трудящихся техническую сторону дела – выплату им пенсий и пособий. Она оказалась весьма разветвленной и многоступенчатой.

Организационная структура управления социальным страхованием, сложившаяся к осени 1919 года изображена на схеме 1.

В структуре отделов труда губерний и уездов в зависимости от их категории создавались подотделы социального обеспечения и охраны труда. Во главе их стояли коллегии в количестве от 3 до 7 человек. Из своего состава коллегия избирала заведующего подотделом социального обеспечения и охраны труда и его заместителя. Затем из числа членов коллегии назначались заведующие секциями подотдела. Секций было несколько: пенсий и пособий, социальной охраны труда, экспертизы и контроля, помощи натурой, секретариат и организационно-контрольная секция. Далее секции делились на подсекции¹⁶. В целях разрешения конфликтных ситуаций по вопросам назначения пособий и пенсий при губернских и уездных подотделах охраны труда и социального обеспечения отдела охраны труда создавались рабочие комиссии из трех человек: по два от профсоюзов и один от коллегии подотдела охраны труда и социального обеспечения.¹⁷

Подотделы социального обеспечения и охраны труда губернских отделов труда осуществляли руководство уездными подотделами социального обеспечения и охраны труда и контроль за их деятельностью, создавали общие для уездных подотделов социальные учреждения (инвалидные дома, клиники, склады и др.)

Первичным низовым звеном организационной структуры управления социальным обеспечением, наиболее приближенном к трудящимся были пункты подотделов социального обеспечения и охраны труда¹⁸. Они, в свою очередь, разделялись на три категории и на два разряда в зависимости от числа лиц, подлежащих социальному обеспечению. Пункты первой категории имели в своей структуре самостоятельные отделения по выдаче и учету пособий и пенсий, контрольную комиссию и инспекцию. При пунктах создавались также рабочие комиссии по делам пособий и пенсий. Пункты принимали и регистрировали документы, вели расчеты и учет выдаваемых пенсий и пособий, производили их выплаты. В пунктах третьей категории имелись только отделения по выдаче пенсий и пособий. Их деятельность ограничивалась приемом, регистрацией документов и направлением для принятия решения о назначении страхового обеспечения и проведения необходимых расчетов в пункты первой категории или близлежащие подотделы охраны труда и социального обеспечения. Получив назад расчеты по пенсиям и пособиям, пункты третьей категории производили их выплаты.

Назначение пособий, их расчет и выдача осуществлялись подотделами и пунктами охраны труда и социального обеспечения. Основанием для рассмотрения вопроса об обеспечении работника, утратившего трудоспособность, являлся больничный листок, выданный врачом или лечебным заведением, список которых утверждался местным подотделом охраны труда и социального обеспечения. По окончании болезни работник представлял больничный листок в контору предприятия, где делались отметки о сроках отсутствия работника на работе, о размере получаемого им заработка и по какое число он получил заработок. Эти сведения заверялись фабрично-заводским комитетом профсоюза. После чего работник сдавал больничный листок в подотдел социального обеспечения и охраны труда или в его пункт. При сдаче больничного листка ему выдавалась контрмарка. Решение о назначении пособия принималось после соответствующего заключения контрольной комиссии подотдела или его пункта. После того, как подотдел социального обеспечения и охраны труда произвел необходимые расчеты, работник, предъявив контрмарку, мог получить в подотделе или в его пункте причитающееся ему пособие. Такой же порядок был установлен по обеспечению женщин в связи с беременностью и родами.

Что касалось финансовой системы обеспечения рабочих, то до апреля 1919 года она формировалась из взносов предприятий, пеней по просроченным платежам на социальное обеспечение и штрафов, налагаемых за нарушения упомянутого Положения «О социальном обеспечении трудящихся», из доходов с имущества и капиталов учреждений социального обеспечения. Основным источником поступления средств на нужды социального обеспечения оставались страховые взносы. Средства, поступали во Всероссийский фонд социального обеспечения при отделе социального обеспечения и охраны труда Наркомата труда, а затем направлялись на денежные пособия и пенсии, врачебную помощь и лекарства.

К концу 1918-началу 1919 года процесс национализации промышленности набирал темпы. Средства производства, заводы и фабрики переходили в государственную собственность. Частных предприятий становилось все меньше. Количество рабочих, занятых по найму в частной промышленности, быстро уменьшалось, и, наоборот, увеличивалось количество рабочих, занятых по найму у государства. По мере расширения государственного сектора экономики идея обеспечения рабочих с целью полного возмещения им за счет страховых взносов работодателя (т.е. рабоче-крестьянского государства) заработка, утраченного ими при наступлении страхового случая, теряла всякий смысл. Тогдашние специалисты по социальному обеспечению считали, что обеспечение трудящихся, основанное на страховых взносах, есть не что иное как перекладывание средств из одного кармана (государственной промышленности) в другой карман – государственного обеспечения.

Упомянутая нами З. Теттенборн в этой связи писала: «Поскольку государство становилось единственным нанимателем, а, следовательно, и единственным страхователем, нецелесообразным делалось сохранение системы взносов на социальное страхование»¹⁹. Такой позиции придерживался и нарком социального обеспечения А. Винокуров, предлагая возложить расходы по социальному обеспечению трудящихся на государство. Он писал в то время, что «соответственно обобществлению всех средств производства и уничтожению частного хозяйства, финансирование социального обеспечения должно перейти к государству, что уничтожит излишнюю сложность исчисления взносов».²⁰

Второй всероссийский съезд отделов социального обеспечения принял ряд решений, которые не оставляли и следа о существовавшей ранее финансовой системе социального страхования, основанной на страховых взносах. Так в резолюции съезда «Об итогах и перспективах работ Народного Комиссариата Социального Обеспечения» отмечалось, что «политика самострахования, как пережиток условий буржуазно-капиталистического строя, должна быть признана несоответствующей принципам социалистического строительства, а потому распространение социального обеспечения на те или иные категории граждан не должно быть связано с внесением страховых взносов и таковые должны быть немедленно отменены»²¹.

Отказ от системы страховых взносов был оформлен 17 апреля 1919 года декретом Совнаркома «Об изменении Положения о социальном обеспечении трудящихся в части, касающейся его финансовой системы». Вместо страховых взносов декрет устанавливал выделение средств на оказание всех видов социального обеспечения трудящихся и их семей из государственного казначейства в сметном порядке по смете Народного комиссариата труда. От уплаты страховых взносов полностью освобождались государственные предприятия и советские учреждения. Обязанность их уплачивать сохранялась лишь за незначительным количеством оставшихся к тому времени частных предприятий, артелей и отдельных работодателей. Взимание с них страховых взносов производилось налоговым аппаратом Народного комиссариата финансов, которые зачислялись в доход государства наравне с прочими налоговыми поступлениями.

Созданный для осуществления социального обеспечения трудящихся аппарат низовых органов Наркомата труда не справлялся с постоянно возрастающим объемом работы по назначению, начислению и выплате пособий и пенсий. В подотделах и пунктах социального обеспечения и охраны труда скапливались большие очереди, росло недовольство трудящихся. В этих условиях «для облегчения» работы органов труда Совнарком принял решение о передаче их функций по выплате пособий предприятиям. В соответствии с декретом «О порядке выдачи денежных пособий в случаях временной утраты трудоспособности» от 23 мая 1919 года выплату пособий при временной утрате рабочими трудоспособности (при болезни, увечье и карантине) предприятия должны были производить за свой счет в течение двух месяцев. На них возлагалась также выплата пособий по беременности и родам за 8 недель до и 8 недель после родов.