Глава I. Возникновение и развитие государственного контроля

§ 1. Причины возникновения и зарождения государственного контроля

Государство возникло как система управления и организации жизни общества на определенном этапе его развития. Государство для осуществления задач, которые ставило перед собой общество, должно было регулировать, регламентировать и организовывать государственное управление, чтобы обеспечить необходимые условия общественного развития.

При возникновении государства оно взяло на себя функции управления, причем управления постоянно развивающимися структурами по мере развития государства и общественных отношений в различных сферах.

Регламентируя и регулируя различные сферы жизни общества, государство должно было обеспечить необходимые средства и ресурсы, потребные для обороны, содержания государственного аппарата, развития средств сообщения и связи, производства и товарообмена.

В связи с этим принимались необходимые решения, нормы, законы и, следовательно, возникала потребность проверять, как они исполняются, в каком совершенствовании нуждаются.

Взяв на себя управление делами общества, обеспечение его нормальной жизни, государство не могло обойтись без учета средств и ресурсов, их надлежащего использования.

Проверка исполнения, контроль за соблюдением установленных правил, законов, оценка результатов деятельности, необходимых для того, чтобы влиять на развитие событий в нужном государству и обществу направлении, являются одними из важнейших, присущих органам управления функций. Эти функции управления присущи всем формам управленческой деятельности, независимо от поставленных задач, структуры и системы управления.

Вместе с тем система специальных органов контроля в структуре управления возникает на определенном этапе с развитием государства, общества, расширением регулируемых и регламентированных направлений деятельности, нуждающихся в регулировании и управлении общественных связей и отношений.

Государственные ведомства, регулирующие и управляющие различными направлениями жизни государства и общества, в том числе наделенные и функцией контроля, возникли еще в древних государствах.

Например, в Древнем Китае еще в VII–IV вв. до н. э. имелись государственные структуры, осуществлявшие контроль над хозяйственной деятельностью, в частности, объектом их внимания были леса, реки, пастбища. Они контролировали и добивались их эффективного использования с учетом существовавших законов и правил^[1].

Тогда же сложились финансовые и военные ведомства, которые не только разрабатывали финансовую и военную политику, налоги, поступление доходов и намечавшиеся расходы, но и контролировали исполнение предписаний и правил. Уже тогда имелись контрольные органы, возглавлявшиеся верховным цензором. Они контролировали работу наместников, проверяли их благонадежность, расследовали преступления.

Уже в VII–IX вв. до н. э. в Китае существовала стройная система государственного управления и соответственно государственного контроля. В частности, ведомство обрядов контролировало соблюдение норм поведения, общественного порядка, сбор налогов.

Были учреждены цензоры-прокуроры^[2], которые контролировали работу всех исполнительных органов, аппарата чиновников. Они имели право представления докладов о нарушениях на имя императора.

Известно, что в период развития древнейших государств мира выполнялись громадные работы, возводились грандиозные сооружения. Это также требовало больших средств, строгого учета ресурсов и расходов, контроля. Не случайно, что в первую очередь развивался контроль в деле учета финансовых и материальных средств.

Например, в Древнем Египте в период между 4000 г. и 525 г. до н. э. трудом рабов были созданы сооружения, сохранившиеся до наших дней, для возведения которых требовалось высокоразвитое управление, в том числе учет. В частности, пирамида Хеопса в Египте занимает площадь 30 акров и содержит 23 млн каменных блоков^[3]. Эти материалы надо было заготовить, учесть, надо было содержать тысячи как рабов, так и тех, кто руководил этими работами.

Царь Израиля Соломон, задумав построить храм Бога Яхве, одно из чудес света (храм был разрушен при захвате Иерусалима римлянами), не только продумал конструкцию сооружения, необходимые материалы, но и организовал контроль и учет, управление строительством^[4].

Среди самых древних письменных документов – записей в храме шумерской цивилизации (примерно 3000 г. до н. э.) – были найдены записи, представляющие собой счета, статьи расходов, доходов и состояния ресурсов храма^[5].

Когда вавилонский царь Хаммурапи, объединив поселения и города в бассейне рек Тигра и Евфрата, создавал могучее государство, он понимал, что для дальнейшего развития и сохранения могущества необходимы четкая регламентация и контроль. Им были изданы законы и установлены правила, касающиеся собственности, недвижимого имущества, торговли, бизнеса, трудовых отношений и семьи. Эти законы, известные как Кодекс Хаммурапи (примерно 2000 г. до н. э.), в деталях описывали юридическую процедуру, которой надо было следовать в торговле, ответственность и вознаграждения при установлении минимальной оплаты труда, а также при осуществлении контроля^[6].

Большое внимание вопросам контроля уделялось в Спарте, Греции, Риме. Зарождались основы счетоводства, управления казной, ресурсами.

В европейских государствах в период средневековья и после также развивались различные формы управления и контроля.

Развитие различных способов и средств по обеспечению потребностей государства, в первую очередь в получении, учете и контроле производимых расходов послужило толчком к развитию учета и счетоводства. В XV в. в Италии были разработаны метод двойного счетоводства, бухгалтерские записи, ведение счетов и запись операций.

Следует отметить, что контрольные функции в первую очередь развивались в сфере учета и контроля расходования материальных ценностей, материальных благ, которые были необходимы государству, а также для развития общества и защиты интересов населения.

Но развитие общественного производства, различных отраслей деятельности влекло за собой совершенствование и расширение форм и видов контроля. Развивается промышленность, средства производства, орудия труда, расширяется строительство, все это приводит к необходимости промышленного и строительного контроля. Совершенствуются средства связи, массовой информации и появляется необходимость выработки контрольных функций в этих сферах деятельности.

В процессе демократического развития совершенствуются структуры государства, возрастает общественная активность различных классов, слоев общества, появляются контрольные органы в сфере охраны и безопасности труда, обеспечения безопасности жизнедеятельности, в частности, в сфере экологии.

Возникает необходимость регламентации общественно-политической деятельности и – установления государственного контроля в этих сферах, а также его форм и предела.

Совершенно правильно констатируют многие ученые, например, известный специалист в области государственного контроля и прокурорского надзора доктор юридических наук из НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации В. Г. Бессарабов, что государственный контроль является продуктом исторического развития^[7].

Развивается общество, совершенствуется государство, очерчивается все больший круг деятельности и соответствующие общественные отношения. Все это требует регулирования, регламентации в правовой сфере, а следовательно, и соответствующих форм и видов государственного контроля.

Данное обстоятельство не означает какого-либо ущемления прав и свобод человека и гражданина. Должным образом сформированный и эффективно действующий государственный контроль – это важное средство именно защиты прав и свобод человека и гражданина.

Если обратиться к Конституции Российской Федерации, то в ст. 2 Основного закона нашей страны сказано, что «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Детализируя это, ч. 2 ст. 55 Конституции РФ устанавливает: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». В ч. 2 статье 80 Конституции указывается, что «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина». В п. «е» ч. 1 ст. 114 указано, что Правительство Российской Федерации «осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод человека и гражданина». В ст. 18 Конституции РФ указано, что «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими… и обеспечиваются правосудием».

Таким образом, деятельность всех ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной – должна быть направлена на соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Но для обеспечения этого необходима четкая и неукоснительно работающая система контроля за исполнением законов и нормативных установлений, соблюдение законов не только должностными лицами и всеми государственными, коммерческими общественными организациями, но и гражданами. Как указано в ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, «осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц». Это неуклонное требование, относящееся ко всем гражданам, должностным лицам, государственным и негосударственным органам и организациям^[8].

В настоящее время, несмотря на различные мнения и высказывания ученых философов, государствоведов, юристов о степени разработки, целостности и оформленности теории разделения властей, в большинстве стран мира эта теория является основой построения государственной власти. К этим странам относится и Российская Федерация. В ст. 10 Конституции РФ указано, что «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Осуществляя государственную власть на основе предоставленных полномочий, органы всех ветвей власти действуют на основе законов и должны обеспечивать их исполнение, причем как в своих действиях, так и в издаваемых актах. Они должны обладать (и обладают) правом контрольной деятельности. Это определяет наличие различных форм и видов контрольной деятельности. Без этого нельзя обеспечить исполнение и соблюдение законов. Поскольку законы «обладают постоянной и устойчивой силой и нуждаются в непрерывном исполнении или наблюдении за этим исполнением, то необходимо, чтобы все время существовала власть»^[9], которая следила бы за их исполнением. Эта власть и существует в виде различных форм и видов контроля, который осуществляют все ветви власти.

Отмечая, что мы признаем и действуем с учетом наличия трех ветвей власти, следует подчеркнуть, что государственная власть едина. Это вытекает из положений ст. 3 Конституции Российской Федерации, которая гласит: «1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. 2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. 3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы».

Для обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты интересов общества и государства необходимы четкое законодательное оформление задач, структуры и полномочий контролирующих органов, установление предмета и пределов контроля, т. е. наличие законодательства, регулирующего именно осуществление функций контроля.

Наряду с этим требуется продуманное и нормативно установленное взаимодействие и взаимосвязь контролирующих функций всех отраслей власти. Совершенно правильно отмечается, что во всех случаях все ветви власти связаны между собой механизмом контроля, позволяющим обеспечить определенное равновесие между ними и следить за тем, чтобы они не выходили за рамки своих конституционных полномочий^[10].

Только законодательно оформленный контроль, только установленная в правовом плане контролирующая деятельность может быть эффективной и результативной, поскольку иначе будет смешение функций, дублирование и создание помех надлежащей организации управления в государстве и обществе.

Основы контрольной деятельности могут быть установлены только законом, принятым в порядке, предусмотренном Конституцией РФ.

Такое регламентирование, когда будет четко определен круг полномочий контрольных органов каждой ветви власти, сделает контрольные функции целенаправленными, позволит понастоящему решать намеченные задачи и действовать взаимосвязанно и целеустремленно. Это также будет способствовать укреплению самостоятельности каждой из трех ветвей власти.

Данный контроль будет направлен не только на проверку исполнения законов и иных правовых нормативных актов, но и на эффективность деятельности и управления, целесообразность действий, решений, связанных зачастую с надлежащим и полезным для государства и общества расходованием громадных материальных ценностей и ресурсов.

Однако практика государственной деятельности подтверждает, что нередко органы контроля бывают не заинтересованы в точном и неуклонном исполнении законов, полагая, что в тех или иных обстоятельствах отступление от требований закона целесообразно и не наносит большого вреда. Это случается как вследствие преобладания ведомственных интересов, так и неправильно понимаемых интересов управления. Бывает, когда в тех или иных субъектах Федерации органами представительной или исполнительной власти принимаются акты или проводятся действия, которые противоречат Федеральному законодательству, Конституции РФ, либо нарушают их.

Возникает необходимость в создании и деятельности государственных органов, независимых от ветвей власти, от органов власти в целом, для обеспечения недопустимости при любых обстоятельствах нарушений законодательных требований. Таких органов, которые не имели бы права вмешиваться в управленческую, оперативно-хозяйственную деятельность, не имели бы права оценивать целесообразность тех или иных действий, решений и указаний, если они не нарушают законов (законов Федерации или ее субъектов).

Это должен быть орган, который, в отличие от органов государственного контроля, не имел бы права отменять решения, законы, а только был бы обязан ставить вопрос о приведении акта, действия в соответствие с законом и при невыполнении такого требования обладал бы полномочиями привлекать виновных к ответственности, включая возможность взыскания причиненного ущерба через суд. В Российской Федерации имеется и предусмотрен Конституцией РФ такой орган – это орган надзора, органы прокуратуры. Прокуратура входит в структуру государственной власти Российской Федерации, не являясь в то же время частью какой-либо ветви власти.

По нашему мнению, прокуратура не является контролирующим органом и не входит в систему органов контроля. Вместе с тем по данному вопросу существуют различные мнения. Нам представляется, что в теории и в законодательной практике не определены правовые основы прокурорского надзора, его суть и положение в системе государственного управления.

Все это требует детального исследования, несмотря на то, что многие ученые в своих научных исследованиях пытались тщательно проанализировать вопросы прокурорского надзора.

Несомненно, весьма полезен и зарубежный опыт, анализ практики и теоретических исследований зарубежных ученых.

Именно поэтому мы полагаем нужным рассмотреть вопросы развития контролирующих органов и систем контроля как за рубежом, так и в России, чтобы сформулировать понятие, содержание контрольной деятельности, деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением законов, определить отличие и соотношение контрольной и надзорной деятельности.

Представляется, что рассмотрение данных вопросов поможет более правильному пониманию всех возникающих проблем.