1.3. Основные термины и понятия государственно-частного партнерства

В отечественной литературе или современных переводных текстах можно встретить следующие варианты этого понятия: частно-государственное партнерство, государственно-частное партнерство, партнерство государства и частного сектора, частно-общественное партнерство, частно-государственная кооперация, публично-частное партнерство, общественно-частное партнерство. В современном понимании хозяйственное партнерство государства и частного сектора представляет собой институциональный и организационный альянс между общественной властью и частным бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных, общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественных услуг^[7]. Кроме того, партнерства также широко используются в качестве инструмента городского и регионального экономического и социального развития и планирования на уровне муниципальных образований. Каждый такой альянс является временным, поскольку создается, как правило, на определенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает существование после его реализации. Наряду с этим употребляется иной термин: «государственно-частное партнерство» (ГЧП)^[8].

В риторику государственного аппарата исполнительной власти России вошел термин «частно-государственное партнерство» (ЧГП). Так, на заседании Правительства РФ 8 июля 2004 г.^[9] в качестве одного из приоритетных направлений деятельности государства, позволяющего обеспечить высокие и устойчивые темпы экономического роста, указывалось развитие форм частно-государственного партнерства. Эксперты Леонтьевского центра (Санкт-Петербург) употребляют термин «частно-государственное партнерство» (ЧГП)^[10], предлагая понимать его как объединение материальных и нематериальных ресурсов общества (государства или местного самоуправления) и частного сектора (частных предприятий) на долговременной и взаимовыгодной основе для создания общественных благ (благоустройство и развитие территорий, развитие инженерной и социальной инфраструктуры) или оказания общественных услуг (в области образования, здравоохранения, социальной защиты и т.д.).

На наш взгляд, следует придерживаться терминологии, близкой к оригиналу (Public-Private Partnership, PPP), и использовать термин «государственно-частное партнерство» (ГЧП), понимая при этом, что наряду с государственными органами власти партнерами могут выступать и органы местного самоуправления.

Исходя из вышесказанного, можно предложить понимание ГЧП как партнерских отношений государства и предпринимательских структур для совместного участия в удовлетворении потребностей общества на долговременной законодательной и взаимовыгодной основе объединения материальных и нематериальных ресурсов при разделении полномочий, ответственности и риска.

В результате можно сформулировать следующие ключевые признаки государственно-частного партнерства:

• ГЧП должно предполагать официальные отношения или договоренности между государственными и частными участниками. Эти отношения или договоренности фиксируются в официальных документах, в частности в нормативных правовых актах, т.е. образуют особые правовые институты;

• органы государственного и муниципального управления (ОГМУ) в ГЧП-проектах выступают не столько регулятором или катализатором экономической активности, сколько партнером частного сектора, т.е. органы власти участвуют в таких проектах на равных правах с частным инвестором, а не реализуют в отношении него свои властные полномочия;

• ГЧП-проекты – это в первую очередь реализация публичных интересов. Совместные цели и интересы обоих партнеров координируются на основе общегосударственных общественно полезных целей;

• ГЧП присущ совместный характер действий, когда государство и частный инвестор активно привлекают и совместно инвестируют ресурсы, вместе принимают решения в процессе финансирования проекта и управления им.

В рамках этого определения система партнерских отношений рассматривается как совокупность субъектов, объектов и средств партнерских отношений, взаимодействующих как единое целое в процессе достижения желаемых результатов и исполнения принятых обязательств. Такое определение системы партнерских отношений государства и бизнеса также учитывает все основные положения по развитию ГЧП в России и ее регионах.

1.4. Развитие государственно-частного партнерства за рубежом

Интерес к инвестиционной составляющей объединения государства и частного капитала возник достаточно давно. Исторически авторами идеи подобного взаимовыгодного сотрудничества на благо общества выступили французы: строительство по концессионному принципу канала во Франции датируется 1552 г.^[11] Первый в истории проект ГЧП санкционировал король Генрих II; так был построен канал в долине Кро, у города Салон-де-Прованс. Хотя, конечно, вряд ли Генрих II мог предположить, что столь смелое по тем временам начинание приобретет в последующие годы огромный размах. Например, знаменитая Эйфелева башня в Париже тоже результат ГЧП; с использованием механизма ГЧП было завершено строительство ев-ротоннеля, соединяющего Англию и Францию под проливом Ла-Манш, и т.д. В Британии государственные концессии выдавались частным компаниям еще в XVII–XVIII вв.; так, маячные службы в Англии и Уэльсе действовали на принципах партнерства государства и бизнеса^[12]. Известная Ост-Индская компания, занимавшаяся эксплуатацией колоний в Индии, была по сути концессией.

Подобных примеров можно привести много. Активно ГЧП, например, в концессионной форме использовалось многими странами, в том числе и Россией, на рубеже XIX–XX вв., особенно для строительства железных дорог^[13] и в сфере коммунального хозяйства. Интерес к этой форме сотрудничества сохранялся в Европе и в последующие десятилетия.

Последний виток интереса к ГЧП возник в 1990‑е гг. в Европе, где сформировалась нынешняя концепция такого партнерства. В настоящее время в различных отраслях экономики стран Европейского союза (ЕС), Азии и Латинской Америки на основе ГЧП осуществляется реализация множества инвестиционных проектов, в том числе и крупных.

Наиболее стабильно партнерские отношения государства и национального бизнеса формируются в странах ЕС (рис. 1).

В развитии подобных проектов наблюдаются следующие тенденции:

• в Ирландии, Португалии, Испании и Италии приняты законодательные акты, облегчающие партнерство государства и предпринимательских структур в реализации проектов. В Ирландии, Италии, Испании, Франции активно развивается реализация ГЧП в дорожной сфере, в Великобритании – на транспорте;

• в Нидерландах, Германии и Австрии пилотные проекты находятся на ранней стадии разработки. В Германии с расширением партнерства государства и частного сектора связывают большие перспективы в развитии транспорта и дорожной инфраструктуры;

• новые страны – члены ЕС (Венгрия, Чехия, Словакия, Хорватия и Польша), отстающие от прежних членов ЕС в развитии инфраструктуры, нуждаются в разработке и реализации совместных проектов, а также в принятии необходимой нормативной базы;

• в Канаде и Австралии концепция партнерства государства и частного сектора включена в правительственные программы;

• во многих развивающихся странах (Китай, Малайзия, Аргентина, ЮАР и др.) также разрабатываются проекты с участием государства и частного бизнеса. В дорожной сфере и на транспорте наиболее активно ГЧП реализуется в Мексике, Чили, Южной Корее.

Хотя программы и проекты партнерства государства и частного бизнеса могут осуществляться в различных отраслях экономики, как правило, в странах ЕС они реализуются в сфере дорожного строительства, общественного транспорта, энергетики, вывоза и переработки мусора, в образовании и здравоохранении (рис. 2).

Согласно приведенным на рисунке данным, свыше 30% финансовых средств, выделяемых на совместные проекты государства и бизнеса в странах ЕС, приходится на дорожную сферу. Однако независимо от отраслевой направленности ГЧП обладает конкретными преимуществами, поскольку за счет таких механизмов формируется база для достижения лучших результатов в первую очередь там, где заметна неэффективность государственного управления.

Можно обобщить основные черты ГЧП:

• поддержание (делегирование) государственных полномочий (функций) посредством предоставления услуг совместно с частным сектором экономики;

• объединение двух (и более) партнеров с различными формами собственности и уровнями исполнительной власти (федеральной, региональной) для достижения совместных целей;

• удовлетворение потребности общества посредством использования (или заимствования) ресурсов частного сектора экономики;

• совместное использование ресурсов, трудозатрат при разделении рисков доходов и выгоды;

• функционирование на основе долгосрочных партнерских (равных) отношений при разделении полномочий и ответственности;

• наличие нормативно-правовой базы, обеспечивающей выполнение обязательств партнерами и их защиту (на основе правоустанавливающих и иных документов).

Необходимость в применении ГЧП возникает прежде всего в сферах, за которые традиционно несет ответственность государство (табл. 1):

• объекты общего пользования: транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура, объекты телекоммуникации и культуры, памятники истории и архитектуры и т.п.;

• общественные службы: ремонт, реконструкция и содержание объектов общего пользования, уборка территорий, ЖКХ и другие аналогичные сферы деятельности;

• объекты экологической сферы: природоохранные объекты, постприватизационная поддержка субъектов хозяйствования в целях обеспечения экологической безопасности и т.д.;

• институты научно-внедренческой сферы: инвестиционные и другие специализированные фонды, различные экономические зоны, обеспечение экономической поддержки наукоемких производств, предоставление информационных услуг для частного сектора и т.п.;

• службы обеспечения общественного порядка;

• объекты социальной сферы (социальная защита, образование, здравоохранение).

Таблица 1. Страны и сферы, в которых используются механизмы ГЧП

Из табл. 1 следует, что наиболее активно механизмы ГЧП используются в Великобритании, Ирландии, Австрии, Бельгии.

Государство, как правило, не может полностью отказаться от своего присутствия в этих сферах экономики и вынуждено сохранять контроль над определенным имуществом (оставаться собственником) либо видом деятельности. В любом случае в части государственного (муниципального) сегмента ГЧП это означает финансирование расходов за счет средств соответствующих бюджетов (с ожиданием поступления доходов в бюджет государства или муниципалитета).

Активность частного сектора экономики проявляется в первую очередь там, где обеспечены адекватные партнерские отношения на основе действующей нормативно-правовой базы и политической поддержки властных структур.

В процессе реализации инвестиционных проектов в мировой практике ГЧП^[14] разработаны две схемы, принципиально отличающиеся друг от друга как по методике, так и по глубине происходящих изменений институциональных преобразований в сфере отношений государства и предпринимательских структур. Первая схема представляет собой структурную адаптацию имеющейся институциональной среды к изменившимся концепциям развития, приоритетам и условиям хозяйственной деятельности государства. Разработка и внедрение новых принципов, норм и правил в действующие институты происходит либо в рамках декларированной экономической политики государственного регулирования (Великобритания, Новая Зеландия, Аргентина), либо в рамках видоизменения, дополнения существующей системы государственного управления (США, Канада, Япония, многие страны Европейского союза). Этой схеме следуют новые индустриальные страны (Республика Корея, Тайвань и др.).

Вторая схема связана с формированием институтов, соответствующих рыночной экономике и новому месту государства в хозяйственной жизни, т.е. реализуется по существу с нуля. Она применяется в бывших социалистических странах, на постсоветском пространстве, в некоторых развивающихся странах.

Важной задачей для этих стран выступает необходимость создания нормативно-правовой базы ГЧП. При отсутствии такой базы и опыта практической работы в настоящее время именно в этих государствах отмечается активная готовность инвестировать значительные бюджетные средства в развитие инфраструктуры (в России одним из приоритетных направлений на федеральном уровне считается транспортная отрасль, а на уровне субъектов РФ – сектор жилищно-коммунальных услуг).

Независимо от сложившейся схемы взаимоотношений государства и предпринимательских структур можно выделить некоторые общие факторы успешной реализации инвестиционных проектов ГЧП:

• четкую нормативно-правовую базу ГЧП;

• наличие развернутой подзаконной базы (в том числе и для муниципалитетов) для реализации проектов, особенно если в них затрагиваются вопросы тарифов и цен для пользователей;

• четкие цели проекта, сформулированные государством (государственными или муниципальными структурами);

• реальную политическую и финансовую поддержку проектов ГЧП государством;

• прозрачность процедур реализации инвестиционного проекта;

• экономический и инновационный эффект от инвестиционного проекта в масштабах национальной (региональной) экономики;

• эффективную (нацеленную на достижение конечных результатов) структуру инвестиционного проекта;

• единое понимание целей инвестиционного проекта государственными и частными партнерами;

• непосредственное активное участие государственных (муниципальных) органов власти в осуществлении инвестиционного проекта и разделении рисков;

• заключение соглашений (договоров, контрактов) по результатам открытого прозрачного конкурса;

• кредитоспособность заемщиков (в случае привлечения заемных средств на финансирование объектов ГЧП).

Обобщая сказанное, можно отметить, что в международной практике механизмы партнерства государства и предпринимательских структур используются, как правило, в следующих отраслях:

• транспорт: строительство, эксплуатация, обслуживание, внедрение систем управления движением и множество других проектов в различных транспортных отраслях, включая городской транспорт;

• ЖКХ: обслуживание населения; эксплуатация коммунальных сетей – водопровод, канализация; уборка улиц, вывоз и утилизация мусора;

• экология: создание, обслуживание и развитие городских и загородных парков с правом эксплуатации природных ресурсов и получения доходов от организации экологического туризма;

• недвижимость: строительство и эксплуатация общественных зданий и муниципального жилья в обмен на право застройки и участие в коммерческих проектах;

• общественный порядок и безопасность: обеспечение порядка на транспорте и в общественных местах, обслуживаемых частными компаниями; организация и обслуживание парковок автотранспорта;

• телекоммуникации: создание телекоммуникационной инфраструктуры и предоставление соответствующих услуг потребителям;

• образование и здравоохранение: строительство и оборудование школ, больниц и иных учреждений частными компаниями, получающими право застройки и развития прилегающей территории;

• научный сектор: создание фундамента инновационной экономики.

В развитых странах преобладают проекты ГЧП на транспорте. Помимо этого традиционно привлекательными объектами финансирования становятся телекоммуникации, портовое хозяйство и дорожная сфера. В последнее время значимость начинают приобретать объекты инфраструктуры здравоохранения и образования.

В развивающихся странах частный сектор наиболее активно финансирует инфраструктуру энергетической отрасли и систему нефте- и газопроводов. Основными регионами финансирования инфраструктур в рамках реализации проектов ГЧП в настоящее время выступают страны Латинской Америки, Юго-Восточной Азии и Азиатско-Тихоокеанского региона.