Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 20 июня 2009 г.

Рецензенты:

И. М. Мацкееич, доктор юридических наук, профессор, проректор по научной деятельности МГЮА им. О. Е. Кутафина

В. С. Овчинский, доктор юридических наук, советник Председателя Конституционного Суда РФ

© В. В. Астанин, 2009

© Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2009

Предисловие

Коррупция относится к числу наиболее опасных негативных социальных явлений, приводящих к разрушению основ правопорядка и резко ослабляющих все государственные институты. Как свидетельствует мировой исторический опыт, распространенность коррупции значительно возрастает в периоды крупных социальных потрясений. К сожалению, социальные преобразования, начавшиеся во второй половине 80-х годов XX века, способствовали тому, что в современной России коррупция стала одной из характеристик современной российской действительности. На протяжении последних десятилетий в нашей стране наблюдается поступательный и интенсивный рост числа и видов коррупционных правонарушений. С каждым годом ситуация становится все более напряженной. Это связано, в первую очередь, с общим снижением духовно-нравственного потенциала общества, с господствующим в нем правовым нигилизмом, неверием в неотвратимость наказания, ослаблением государственного контроля и несовершенством законодательства.

Так сложилось, что до последнего времени в Российской Федерации система специального антикоррупционного законодательства формировалась очень медленно. Например, еще 17 лет назад был издан Указ Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 года № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», однако его нормы об обязательности представления чиновниками деклараций о доходах и имуществе начали реализовываться лишь в 1997 году, то есть спустя пять лет. Несмотря на то, что в Концепции национальной безопасности Российской Федерации^[1] была отмечена необходимость консолидации общества и государства в целях искоренения преступности и коррупции, принятие законопроектов, направленных на борьбу с коррупционными правонарушениями, неоправданно затягивалось. При этом на самых разных уровнях в качестве одной из главных причин неэффективной борьбы с коррупцией называли отсутствие специального закона «О противодействии коррупции» и определения на уровне закона самого понятия «коррупция». Попытки принять антикоррупционный закон предпринимались Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации II и III созывов. Однако разрабатывавшиеся в тот период законопроекты носили политизированный и во многом декларативный характер. В конечном счете опередить российского законодателя удалось Межпарламентской Ассамблее СНГ, которая разработала и приняла модельные акты: 3 апреля 1999 года «О борьбе с коррупцией» и 15 ноября 2003 года «Основы законодательства об антикоррупционной политике», где были закреплены многоуровневая система мер по эффективной реализации антикоррупционной политики, предусмотрены антикоррупционная экспертиза правовых актов и антикоррупционный мониторинг, рекомендованы конкретные меры по борьбе с коррупцией.

Однако в последние годы ситуация кардинально изменилась. Россия активно включилась в международное сотрудничество в сфере противодействия коррупции. За сравнительно небольшой период времени Российской Федерацией ратифицированы Конвенция ООН против коррупции 2003 года^[2] и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года^[3]. Мы присоединились к Группе государств против коррупции (ГРЕКО), став ее полноправным участником, и в настоящий момент разрабатываем меры по реализации 26 рекомендаций этой авторитетной международной организации, данных по итогам оценки состояния борьбы с коррупцией в Российской Федерации.

7 мая 2009 года Российской Федерацией подписан Дополнительный протокол к Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года.

Как отмечено в Национальном плане противодействия коррупции^[4], рост коррупционных деяний является следствием избыточного администрирования со стороны государства, наносит существенный ущерб развитию национальной экономики, политических и правовых институтов и подрывает доверие населения к органам публичной власти. Поэтому разработка правовых средств и механизмов противодействия коррупции стала одной из наиболее значимых и актуальных проблем развития современного российского общества и государства.

В связи с этим значение Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»^[5] трудно переоценить, поскольку он является важным достижением в процессе противоборства общества с этим социальным злом. Несомненно, Закон укрепил фундамент проводимой на современном этапе Президентом и Правительством Российской Федерации политики борьбы со взяточничеством, с различными злоупотреблениями, а также иными нарушениями законности, допускаемыми государственными и муниципальными служащими, и явился результатом реализации Национального плана противодействия коррупции. При этом большое значение имела политическая поддержка, оказанная на завершающем этапе подготовки и принятия Закона со стороны Президента Российской Федерации Д. А. Медведева, объявившего коррупцию врагом «номер один» для свободного, демократического и справедливого общества.^[6]

Юридические способы предотвращения, выявления и устранения коррупции являются составной частью мер по противодействию коррупции, которые можно разделить на три основные группы: меры профилактики коррупции, направленные против потенциальной коррупции и ее институциональных предпосылок, меры борьбы с коррупцией, направленные против внешних проявлений уже существующей коррупции и конкретных коррупционеров, и, наконец, меры по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым инициирована и сегодня осуществляется беспрецедентная антикоррупционная политика. Среди ее основных направлений можно назвать три. Первое – это оптимизация и ужесточение полицейских и судебных практик по выявлению и пресечению коррупционных проявлений. Второе – оптимизация администрирования управленческих процессов, а также процесса оказания государственных услуг населению. Они должны стать максимально транспарентными, объективированными, там, где это возможно, – лишенными личного контакта чиновника с индивидом или корпорацией, с минимизацией личного усмотрения чиновника и чрезмерно широкой вариативности его служебного поведения. Этот блок также предполагает меры по качественному повышению кадрового состава государственных служащих, усовершенствованию этики должностного поведения. Наконец, третье направление – это воспитание нетолерантности и ненависти к коррупции в гражданском обществе, стимулирование его к активному сотрудничеству с государством при проведении антикоррупционных мер и к собственному неучастию в коррупции.

Закон явился связующим звеном в объединении всех здоровых сил общества, дал возможность в широком плане участвовать в борьбе с коррупцией институтам гражданского общества и населению, активизируя их деятельность по контролю за работой государственных органов. Закон позволил внести существенные изменения в целый ряд законодательных актов, направленных на обеспечение большей прозрачности имущественного положения чиновников, на защиту прав граждан и юридических лиц от административного давления и необоснованного вмешательства государственных органов в хозяйственную деятельность. В качестве меры профилактики коррупции Закон закрепил антикоррупционную экспертизу правовых актов и их проектов, о необходимости проведения которой много говорилось. По инициативе Министерства юстиции Российской Федерации разработаны и Правительством Российской Федерации утверждены правила и методика проведения экспертизы на коррупциогенность, сформулированы требования к независимым экспертам.

Все это свидетельствует о том, что в Российской Федерации определены контуры формирующейся системы мер противодействия коррупции и эта система нуждается в дальнейшем развитии.

Необходимо действенное и развернутое антикоррупционное законодательство, которое должно постоянно совершенствоваться и дополняться, ибо коррупция, как и общество, не остается неизменной.

Законотворческий процесс в России осуществляется достаточно интенсивно, его дальнейшее развитие требует внедрения практики антикоррупционной экспертизы законопроектов всех уровней, а также осуществления постоянного и эффективного мониторинга состояния законодательства и практики правоприменения. Сегодня мониторинг законодательства и правоприменительной практики становится залогом эффективного законотворчества, в оптимальном варианте законотворчество и мониторинг должны быть взаимообусловленными и взаимопроникающими процессами. Мониторинг правоприменения необходимо начинать немедленно после принятия нового нормативного правового акта и, что особенно важно, обеспечить его многоплановость. Основными источниками мониторинга призваны стать: судебная практика (в том числе практика Европейского Суда по правам человека, который, к сожалению, нередко выявляет существенные системные проблемы в правоприменении в России), мнения частнопрактикующих юристов, мнение научной доктрины, данные правозащитных организаций и средств массовой информации. Итогом мониторинга должна быть немедленная реакция на любые формы неэффективности закона или практики его применения, в том числе корректировка, дополнение или толкование закона (аутентичное или легальное), формирование судебной практики высшими судами в пределах их компетенции.

Настоящий комментарий к Закону весьма актуален и своевремен. Это первое его научно-практическое комментирование, цель которого – помочь лучше понять смысл и содержание Закона, эффективнее применять на практике его положения.