Для самого же Колчака наступал своеобразный военно-походный, или «эшелонный», период управления. Его специфика заключалась в том, что, покинув Омск накануне его падения (12 ноября), Верховный Правитель на пути до Красноярска еще сохранял определенную связь с «фронтом», с войсками, отступавшими на Восток, но фактически потерял контакт с «тылом», с правительством. После «Красноярской катастрофы», в результате которой большинство частей Восточного фронта погибло в окружении Красной армии и местных партизан, Колчак утратил связь и с армией. По мнению генерал-лейтенанта Д. В. Филатьева (начальника отдела снабжения при Главковерхе), именно указ о создании «мертворожденного» Верховного Совещания «устанавливал управление страной из поездов», «при помощи совещаний по телеграфу». Не обладая достаточным политическим опытом, Колчак оказался под воздействием различных групп и «деятелей», предъявлявших ему требования, подчас взаимоисключающие. Трагедия власти, по оценке Гинса, заключалась в «невозможности согласовать управление страной, так как правительство, состоявшее из Верховного Правителя и Совета министров, оказалось в это время разорванным на части» и «ни первый, ни второй не могли ничего решить окончательно»^[14]. Драматизм положения Правителя и правительства усугубляла постоянно меняющаяся политическая конъюнктура и ухудшавшееся положение на фронте. В решающие для судьбы Белого движения дни Великого сибирского «Ледяного похода» от власти требовалась скорее не «гибкость», а решительность и твердость, чем она не обладала.

Будучи в Иркутске, Российское правительство оказалось в сфере влияния социал-демократических настроений и группировок. В той или иной мере все они находились в оппозиции существующей власти. Сам управляющий губернией П. Д. Яковлев был бывшим политическим заключенным. По воспоминаниям близкого соратника Колчака, главы Морского ведомства контр-адмирала М. И. Смирнова, «губернская земская управа и городская дума, состоящая исключительно из социалистов, настроены оппозиционно…, но… в составе социалистов нет крупных людей, все они политиканы и только ссорятся между собой». В своих рапортах Вологодскому иркутский губернатор Яковлев постоянно подчеркивал, что «для спасения от новых потрясений» важно тесное сотрудничество с «общественностью»^[15]. Именно Яковлев одним из первых озвучил на заседании Совета министров программу необходимости «отречения Верховного Правителя, смены его правительства и высшего военного командования; переход от военного к гражданскому управлению страной в рамках не всероссийских, а только сибирских, и, наконец, созыв Земского Собора». В своих заявлениях он был не одинок. Управляющего губернией поддержало губернское земство, утвердив на своем собрании 7 июля 1919 г. резолюцию, в которой фактически осуждался «переворот 18 ноября», говорилось о падении авторитета Российского правительства среди ведущих мировых держав и о восстановлении доверия к власти только путем «созыва Земского Собора как представительного органа на территории, освобожденной от большевиков, и как переходной ступени к Учредительному Собранию». Оппозиционность Иркутска усиливалась и за счет многочисленных, эвакуированных сюда с Урала и из Западной Сибири земских, городских служащих, работников кооперации. Многие из них выражали явное недовольство «провалами политики Колчака»^[16].

Переезд в Иркутск для правительства стал «поворотным событием». В опубликованной сразу же после прибытия декларации Совета министров говорилось: «Предстоящая работа правительства немыслима вне самой тесной связи с широкими прогрессивными кругами общества, хотя бы их взгляды и не всегда совпадали с взглядами власти… В сотрудничестве правительства и общественности будут познаны обоюдные ошибки… Осуществление того, что не может быть претворено в действительность силами одной власти, будет проведено в жизнь при активном содействии общества»^[17]. Развернутую программу преобразований предлагал Гинс, давший интервью «о задачах власти» после приезда Совета министров в Иркутск. В нем говорилось как о текущих проблемах (разрешение неотложных задач в области обеспечения денежными знаками, продовольственного снабжения, реорганизации транспортных перевозок, борьбы с эпидемиями), так и о «проблеме укрепления власти», решение которой представлялось Управляющему делами Совмина в «объединении в кабинете всех активных сил и созыве народного представительства». Из предполагаемых перемен Гинс выделял следующие: «В Совет министров должны войти люди земства, казачества, промышленности и других групп населения»; «Совет министров – не парламентский кабинет, он составлен исключительно по деловым основаниям, а не на партийной коалиции…, но сейчас более пригоден принцип смешанный…, за счет сокращения числа министров может быть введено в Совет министров несколько членов Совета без портфеля из числа влиятельных общественных деятелей»; «остается приблизить власть к населению, увеличив число ее представителей на местах и созвав крестьянские съезды»; «сферы действия военных и гражданских властей должны быть точно разграничены: гражданская власть должна приспособиться к выполнению более широких функций»^[18]. Так, с первых дней «иркутского периода» Российское правительство декларировало готовность не только к персонально-структурным переменам, но и к изменению основных направлений внутренней и внешней политики, и, возможно, радикальным уступкам ради усиления взаимодействия власти и общества. Но поскольку «общественность» была в большинстве своем оппозиционной, то «сотрудничество» с ней вскоре привело к критическим последствиям.

Следующим событием, связанным с «переменой курса», стала отставка премьера. П. В. Вологодский дважды в течение 1918–1919 гг. (после «переворота» 18 ноября и в мае, в момент правительственных разногласий о назначениях на должности министров внутренних, иностранных дел и юстиции) заявлял о своих намерениях уйти с должности главы Совета министров. В ноябре, когда рассуждения о «смене курса», создании т. н. «правительства солидарности» с участием в его составе представителей оппозиции потребовали реального воплощения, необходимость отставки стала ясной для Вологодского, и ранее не «цеплявшегося за власть». После обсуждения политической ситуации на заседании Совета министров 20 ноября было решено отправить телеграммы Колчаку, что и сделали Гинс и сам Вологодский. В обеих телеграммах необходимость отставки объяснялась следующими факторами: продовольственный и финансовый кризисы, поражения на фронте, недоверие к власти со стороны населения («все призывы власти к обществу о помощи армии, об участии в санитарном деле встречаются холодом и безразличием»). Разрешение кризиса намечалось двумя способами – усилением самостоятельности председателя Совета министров в кадровой политике («предсовмину должно быть предоставлено составить новый кабинет с безусловными полномочиями, заменить министров новыми лицами, сократить число министров») и «привлечением в кабинет влиятельных общественных деятелей» («устранение непопулярных лиц и замена их деятелями, объединение которых в кабинете знаменовало бы согласованность всех общественных сил»). Определенные сомнения со стороны Совмина высказывались по поводу образования, «в чрезвычайном порядке» Верховного Совещания: «Над Советом министров создавалось новое верховное учреждение в весьма сомнительном составе с засильем военных властей»^[19]. В ходе переговоров с Вологодским Колчак согласился с его отставкой и предложенным планом укрепления полномочий Совмина, отметив при этом важность своего решения о создании Верховного Совещания как структуры, необходимой для текущей военно-политической работы.

Добровольная отставка Вологодского способствовала временной консолидации правительства, но не разрешила общего политического кризиса. Бывший премьер был назначен председателем Комиссии по подготовке выборов в Национальное Собрание, хотя первоначально эту должность должен был принять Н. В. Чайковский, уже выехавший из Парижа, где он работал в составе Русского Политического Совещания. С 23 ноября преемником Петра Васильевича стал министр внутренних дел В. Н. Пепеляев. Еще в мае 1919 г. Вологодский не поддерживал идеи назначения Пепеляева на должность министра, мотивируя это его «грубостью», «надменностью» в отношениях с подчиненными и «правыми» взглядами^[20]. Но осенью ситуация изменилась. Фигура Виктора Николаевича Пепеляева импонировала своей молодостью (ему было 37 лет), энергичностью, определенным авторитетом среди «общественности» (правда, кадетской, а не социал-демократической, так как Пепеляев возглавлял Восточный отдел партии народной свободы) и связями с военными кругами (младший брат нового премьера, Анатолий, был популярным в Сибири генералом – командующим 1-й (бывшей Сибирской) армией Восточного фронта). Пепеляев родился в г. Нарыме Томской губернии, окончил юридический факультет Томского университета и преподавал историю в гимназии. Его политическая деятельность началась с избрания депутатом IV Государственной Думы от Томской губернии и вступления в ряды кадетской партии. С началом Великой войны он стал активным деятелем Земгора, а 1917 год принес ему первый, хотя и небольшой (с марта по май), опыт правительственной работы в должности комиссара Временного правительства в Кронштадте. Молодой кадетский политик стал участником Совещаний бывших депутатов Государственной Думы и Государственного Совета и с лета 1917 г. сблизился с военными структурами, поддерживавшими выступление генерала Корнилова, а затем возглавил военный отдел («военку») кадетской партии. Как и многие его товарищи по партии, Пепеляев после октября 17-го работал в составе Всероссийского Национального Центра (ВНЦ), ведя сперва подпольную работу в Петрограде и Москве. В августе 1918 г. он выехал в Сибирь по указанию Центра и вскоре возглавил Восточный отдел кадетской партии. Как уже отмечалось, накануне «омского переворота» Пепеляев выступал с заявлениями о необходимости поддержки единоличной власти и в конце ноября 1918 г. перешел на работу в МВД, а с мая 1919 г. занял должность управляющего Министерством. По оценке его коллеги в составе Совмина И. И. Сукина, у Пепеляева было «рыцарское отношение к национальной идее и Верховному Правителю… он отличался редкой политической честностью». На протяжении 1919 г. Пепеляев считался выразителем «правых взглядов», сторонником восстановления монархии посредством военной диктатуры. Аналогичные оценки давал Пепеляеву генерал для поручений Ставки Главковерха генерал-майор М. А. Иностранцев: «Принадлежа к партии кадетов, он отличался едва ли не наибольшей работоспособностью из всех министров Колчака и порученное ему министерство устроил, насколько было возможно, по условиям тогдашней сибирской обстановки, весьма удовлетворительно». Хотя Иностранцев замечал также, что «особенной широтой государственных взглядов он, по-видимому, не отличался»^[21].

Смена лидера неизбежно повлекла за собой и смену «команды». Состав Совета министров, по предложению Пепеляева, был обновлен за счет приглашения чиновников, обладавших определенным политическим и деловым авторитетом, приехавших в Иркутск с Юга России и из-за границы. Потомок известного московского мецената, создателя знаменитой «картинной галереи», бывший председатель Московского биржевого комитета и Главного экономического комитета 3-го состава Временного правительства, участник работы Русского Политического Совещания в Париже и министр торговли и промышленности в составе Российского правительства С. Н. Третьяков стал заместителем председателя Совета министров и управляющим Министерством иностранных дел (министром по-прежнему считался проживавший в Париже Сазонов). Бывший председатель Тверского комитета Союза городов, один из создателей ВНЦ, член Государственного Экономического Совещания А. А. Червен-Водали стал вр. и. о. управляющего Министерством внутренних дел. Еще один член ВНЦ, бывший глава Товарищества торговли мануфактурой, член Центрального военно-промышленного комитета и также делегат Экономического Совещания П. А. Бурышкин, принял должность министра финансов. 29 ноября Сукин, Л.В. фон Гойер (министр финансов, преемник И. Михайлова с августа 1919 г.) и Тельберг оставили свои посты. Министерство продовольствия и снабжения расформировывалось, а Министерства морское и труда, торговли и промышленности понижались до статуса управлений. Главой последнего стал товарищ министра, энес, алтайский кооператор и член Сибирской Областной Думы А. М. Окороков. Бывший товарищ министра юстиции, председатель Барнаульского окружного суда А. И. Морозов стал министром юстиции. Последний состав колчаковского правительства, наконец, окончательно преодолел свой «провинциализм» и персонально становился общероссийским, несмотря на то что Н. И. Петров (министр земледелия), Л. И. Шумиловский (глава управления труда) и Г. К. Гинс (управляющий канцелярией Совета министров) сохранили свои посты. Близость ведущих фигур Совмина к ВНЦ, к кадетской партии, их связь с белым Югом, казалось, должны были способствовать консолидации Белого движения. Однако с точки зрения «деловой работы» Совет министров оказался расколотым. Авторитетные в политических сферах Зарубежья и белого Юга деятели были «приезжими» для Сибири и не смогли быстро адаптироваться к новой обстановке. Психологически они противопоставлялись оставшимся министрам и становились ответственными за все предстоящие неудачи и ошибки.

Показательно, что принятие должности премьера не стало неожиданным для Пепеляева. Гинс вспоминал о своих переговорах с Пепеляевым во время переезда из Омска в Иркутск, когда глава МВД «горел желанием демократизировать курс правительства, подчинить себе военные власти, а впоследствии добиться выезда Верховного Правителя из Сибири…, привлечь в правительство Колосова, известного эсера, и поднять опять бело-зеленый флаг»^[22]. На последнем заседании Совмина, под председательством Вологодского, 24 ноября Пепеляев огласил свою программу реформ. Она сводилась к «управлению страной только через министров, приглашаемых по свободному выбору председателем Совета министров и утверждаемых Верховным Правителем», «отказу от военного управления страной», «расширению прав» ГЗС (наделением его законодательными функциями), «приближению власти к народу, сближению с оппозицией и объединению всех здоровых сил страны», а также «полному невмешательству в сферу гражданского управления страной, вверенной Совету министров, учрежденного при Верховном Правителе Верховного Совещания, функции которого должны быть ограничены функциями Совещания по обороне». Отдельно выделялись «сближение с чехословаками», «всяческая поддержка добровольческого движения» и «уменьшение чиновного персонала министерств»^[23]. В сущности, Пепеляев стремился точно соответствовать пунктам 4 и 5 «Положения о временном устройстве государственной власти» (т. н. Конституции 18 ноября 1918 г.), согласно которым «все проекты законов и указов рассматриваются в Совете министров и, по одобрении их оным, поступают на утверждение Верховного Правителя», и «все акты Верховного Правителя скрепляются Председателем Совета министров или Главным Начальником подлежащего ведомства». Вспомним, что нарушение данного пункта Колчаком, пытавшимся расширить полномочия своего Совета, вызвало правительственный кризис в августе 1919 г.^[24].