Глава 4
Особенности новой формы устройства южнорусской власти. Специфика законодательной и исполнительной власти.
«Конституция», несмотря на краткость, была весьма содержательна. В ней провозглашалось «разделение власти». Исполнительная власть возглавлялась Главкомом ВСЮР и осуществлялась Советом министров. Деникина «признали» главой власти, пока «по соглашению» Круга и Командования, но в дальнейшем следовало принять «закон о преемстве власти главы государства». Интересно отметить, что здесь использовалась та же, условно говоря, «двухэтажная» система управления, что и в белой Сибири (Верховный Правитель и Совет министров). Южнорусская власть включала в себя Главу власти и Совет министров при нем. Но это было лишь внешнее сходство. Полномочия были уже другими. Высшая власть на белом Юге теперь формально принадлежала Законодательной палате – выборному органу «из представителей населения». Избирательный закон «в спешном порядке» предстояло выработать особой Законодательной Комиссии «из представителей казачьих войск и местностей, находящихся под управлением Главнокомандующего» (статья 4.). Глава южнорусской власти обладал равным статусом с Законодательной Комиссией, что не отвечало основополагающему принципу диктатуры – безраздельной единоличной власти[139].
«Положение о Законодательной Комиссии», развивавшее данную статью «Конституции», – небольшой, но весьма интересный правовой памятник. Четко составленный документ определял полномочия и порядок избрания первого в истории Белого движения властного органа – прототипа Парламента. Можно предположить, что образованная на основе Комиссии Палата в дальнейшем обладала бы схожими с парламентскими полномочиями, отличаясь лишь расширенным представительством территорий, «освобожденных от большевизма», на что еще надеялись белые военные и политики в начале 1920 г. Комиссия, таким образом, представляла бы законодательную власть не только на территории казачьих войск, но и на территории других южнорусских губерний. Законодательная власть разделялась Комиссией с Главкомом ВСЮР – законодательная инициатива принадлежала и Совету министров, и Главкому, и Комиссии. При общей численности Комиссии в 90 человек казаки получали большинство (50 мест от Дона, Кубани и Терека, три депутата от Астраханского казачества), 7 мест отдавалось представителям «горских народов», а 30 депутатов представляли «местности под управлением Главнокомандующего ВСЮР». Подобное соотношение мест объяснялось требованиями казачьих делегатов составить представительство в Комиссии «пропорционально численности населения»[140]. Что касается избирательной системы, то здесь пришлось столкнуться с типичной для Белого движения проблемой невозможности «правильных выборов» (то есть всеобщих, равных, тайных, прямых) в условиях военных действий. Поэтому Савич и Челищев предложили вариант двухступенчатых выборов, в которых основой депутатского корпуса в Законодательной Комиссии становились бы уже избранные депутаты органов местного самоуправления (земские собрания, городские думы и казачьи парламенты). Эта схема представительства во многом напоминала представительство в ГЗС в белой Сибири[141]. Однако данные предложения были скорректированы: члены Комиссии от краевых образований Дона, Кубани и Терека избирались соответствующими фракциями Верховного Круга, а члены Комиссии от Ставропольской и Таврической губерний избирались как городскими думами (городов Ставрополя, Святого Креста, Симферополя, Ялты, Севастополя, Феодосии, Керчи и Евпатории), так и губернскими избирательными собраниями, образованными из «председателей и членов губернских и уездных земских управ, выборщиков от губернских кооперативных объединений». Члены Комиссии от Черноморской губернии избирались собраниями в городах Новороссийск, Геленджик, Туапсе и Сочи – в избирательные собрания включались депутаты городских дум и сельские старшины. Херсонскую губернию представляли члены, избранные Одесской городской думой (единственная часть губернии, еще контролируемая в феврале 1920 г. частями ВСЮР), а горские народы (Чечня, Ингушетия, Кабарда, Хасав-Юртовский округ) избирали в Комиссию «по одному члену от каждого народа» (Дагестан делегировал трех членов)[142].
Во многом аналогично проведенной Пепеляевым в белой Сибири «административной революции» решался вопрос о полномочиях Совета министров на белом Юге. Председатель Совмина назначался главой южнорусской власти, а министры утверждались им по списку, составленному премьером (статьи 5, 6.). При этом Законодательная Комиссия могла выражать недоверие как отдельным министрам, так и Совмину в целом, что влекло за собой их немедленную отставку. «Ответственное министерство» – так по аналогии с 1916–1917 гг. называли новое правительство. На переговорах Челищеву и Савичу удалось отстоять полную подчиненность Главкому ВСЮР лишь двух, важнейших для фронта, ведомств – военно-морского и путей сообщения – Деникин считал это своим успехом на переговорах. Все законодательные акты по данным ведомствам принимались Главкомом единолично. Управление снабжения контролировалось им, но опосредованно, через военное ведомство[143]. Последней, 7-й статьей в тексте соглашения было предоставление главе «южнорусской власти» права «относительного вето». После наложения «вето» закон мог вторично рассматриваться Комиссией лишь через 4 месяца и приниматься только квалифицированным (2/3) большинством Комиссии. Глава южнорусской власти получал также право роспуска Законодательной Комиссии. Однако в случае роспуска новые выборы следовало провести в течение месяца. В перерыве между сессиями Комиссии законодательные акты могли приниматься и исполнительной властью – Главкомом и Советом министров, но после начала работы Комиссии все они должны были выноситься на повторное утверждение, в противном случае эти постановления теряли силу. Первоначально настаивавший на «абсолютном вето», Деникин был убежден Савичем в необходимости «уступить» казачьим представителям, поскольку в течение 4 или 6 месяцев действия «относительного вето» положение на фронте могло ухудшиться настолько, что уже никакое «вето» ничего бы не решало[144].
Отвлекаясь от конкретной обстановки, влиявшей на принятие и реализацию вышеизложенных решений, значение проведенных политических преобразований в истории Белого движения на белом Юге весьма ценно: здесь впервые был выработан и начал осуществляться на практике парламентский вариант управления. И это произошло в регионе, где принцип военной диктатуры поддерживался с самого зарождения Добровольческой армии. «Ответственное министерство, законодательная палата и условное вето, – по признанию Деникина, – знаменовали переход от диктатуры к конституционным формам правления». Главком считал при этом своим успехом сохранение за собой Верховного военного руководства, а уступки в остальном считал временными, зависящими исключительно от меняющегося положения на фронте. Потенциал созданной в таком виде южнорусской власти, весьма вероятно, мог бы привести к позитивным переменам. Вот как оценивал реальные результаты совместной работы Главного Командования и казачества генерал Чернавин: «Южнорусской власти… помимо борьбы с внешним врагом, приходилось вести тяжелую борьбу с противниками в собственном лагере. Однако… при всей трудности положения, оно не было безнадежным. Были благоприятные факторы, которые можно и должно было использовать, которые могли быть противопоставлены факторам развала». Но, как справедливо сказано далее, «эти возможности Главным Командованием систематически и неизменно упускались. По-видимому, не столько сила и искусство внутренних врагов Главного Командования, сколько собственные его ошибки – неумение понять действительную обстановку, превратная оценка ее слагаемых, большой примитивизм политики – подготовили катастрофу Юга России»[145].
Глава 5
Южнорусское правительство. Перемены в отношении к «государственным образованиям». «Разрыв» между Верховным Кругом и Главным Командованием. «Феодосийский переворот» (февраль – март 1920 г.).
Как уже отмечалось, все структуры южнорусской власти создавались на основе паритетного соглашения между Главным Командованием и Верховным Кругом. 5 февраля 1920 г., уже в качестве Главы южнорусской власти, Деникин подписал Приказ № 1 (по общему управлению) о назначении «председателя Совета министров Южнорусского правительства). В свою очередь, председатель утвердил список Совета министров. Предполагалось, что его состав будет отражать паритет между казачьими войсками и представителями неказачьих «свободных от большевизма» территорий Европейской России (областей и губерний). Создание Южнорусского правительства («ответственного министерства» перед Законодательной Комиссией) оказалось единственным осуществленным решением из всего проекта создания новой власти. Оно полностью заменило структуры Особого Совещания и Правительства при Главнокомандующем Вооруженными Силами Юга России. Министрами стали как бывшие члены Особого Совещания, представители кадетской партии и Всероссийского Национального Центра – Бернацкий (сохранявший портфель Минфина), В. Ф. Зеелер (бывший ростовский городской голова, ставший министром внутренних дел), так и явные оппозиционеры – Сушков (министр просвещения) и Агеев (министр земледелия). Деятели казачьей демократии, сотрудники земского и городского самоуправлений, составляли большинство в правительстве: Ф. С. Леонтович (министр торговли и промышленности), Н. С. Долгополов (министр здравоохранения), В. М. Краснов (бывший городской голова Ставрополя стал министром юстиции), Л. В. Зверев (министр путей сообщения), Я. Л. Щупляк (министр продовольствия). Министром пропаганды был назначен Н. В. Чайковский, одновременно формально сохранявший за собой руководство правительством Северной области и предполагавшийся также на должность председателя Комиссии по выборам Национального Учредительного Собрания в Сибири (так велик был в Белом движении авторитет старейшего российского политика, видного социал-демократа). Известные на белом Юге военные: генерал-лейтенант А. К. Кельчевский (в прошлом профессиональный генштабист, начальник штаба Донской армии) и генерал от кавалерии Н. Н. Баратов (знаменитый своими операциями в Персии в 1916–1917 гг., представитель ВСЮР в Закавказье в 1919 г.) – стали министрами военно-морским и иностранных дел соответственно. Главой правительства стал бывший депутат Всероссийского Учредительного Собрания, профессиональный юрист, председатель Совета управляющих отделами Всевеликого Войска Донского (областного правительства) Н. М. Мельников. По оценке Савича, «человек порядочный, умеренный, но фигура среднего калибра – провинциальный политик демократического шаблона»[146]. Южнорусское правительство стало коалиционным, но, как и любая коалиция, возникающая во время политических кризисов, вряд ли могло работать длительное время[147]. Призванный примирить различные политические позиции и группы, Совет министров в действительности не смог полностью удовлетворить заинтересованные стороны. Его коалиционный характер, по мнению Деникина, не оправдал ожиданий: «Российские круги, как либеральные, так и консервативные, отнеслись с подозрительной враждебностью к Южному правительству по мотивам: одни – «казачьего засилья», другие – «левизны», третьи – персонального его состава. Социалисты-революционеры… обсуждали возможность переворота, а социал-демократы… вынесли резолюцию с принципиальным порицанием Южного правительства и требовали соглашения с большевиками. Только одна политическая партия – в лице «группы центрального комитета кадетской партии» – постановила «во имя сохранения единства» поддержать Южное правительство, которое «представляется в настоящий момент единственным центром национального объединения»[148].
Важнейшей среди проблем, стоявших в начале 1920 г. перед южнорусским Белым движением, оставалось создание единого антибольшевистского фронта. Конфликты с государственными образованиями окраин бывшей Российской Империи, гибель Северо-Западной армии из-за, как считали многие, несвоевременной и недостаточной поддержки со стороны Эстонии и Финляндии, отсутствие военного взаимодействия с Польшей во время «похода на Москву» ВСЮР, чересчур «буквальное», «слепое» следование лозунгу «Единая, Неделимая Россия» – все эти ошибки и провалы внешнеполитического курса и национальной политики признавались одними из главных в перечне причин поражений Белого движения в 1919 г. Создание южнорусской власти на паритетных основаниях с казачеством считалось на этом фоне началом «смены курса» в отношении к новообразованным государствам, ставшим из российских губерний российскими соседями. Этому способствовал и «окраинный» характер российского Белого движения, вынужденного опираться теперь на приграничные регионы (Крым, Причерноморье, Северный Кавказ, Забайкалье, Приморье). В январе 1920 г. Верховный Совет Антанты официально заявил о признании де-факто независимости Закавказских республик – Грузии, Армении и Азербайджана. Делегации этих республик были допущены к участию в работе Версальской конференции. Таким образом, Закавказью удалось продвинуться по пути суверенитета в значительно большей степени, чем всем предшествующим антибольшевистским правительствам (из ведущих мировых держав лишь США отказались признать независимость Закавказья)[149]. 16 января 1920 г. Верховный Совет Антанты санкционировал заключение торговых соглашений с «русским народом» (но не с советским правительством) через посредство, в частности, кооперативных структур «Центросоюза», действующих на территории Советской России.
В то же время в частной переписке между Савинковым, Чайковским и главой Польского государства Ю. Пилсудским подчеркивалась важность достижения военного сотрудничества с Деникиным на основании «полной демократизации правительства», «замене Сазонова (на посту главы МИДа), «лицом, пользующимся полным доверием в Европе» и заключение правительством белого Юга договорных соглашений с новообразованными государствами – лимитрофами при посредстве нового министра иностранных дел[150]. На это рассчитывал Чайковский, принимая в Южнорусском правительстве должность «заведующего отделом политического образования» (министра пропаганды). По воспоминаниям председателя Союза Возрождения России В. А. Мякотина, встречавшегося с Чайковским в Екатеринодаре в феврале 1920 г., последний был настроен достаточно решительно и «считал необходимым принять это предложение, ибо наличие демократа и социалиста в составе правительства поможет ему стать на правильный путь, который обеспечит ему доверие народных масс. А это тем важнее, что положение большевиков нельзя считать очень прочным: помимо всего другого, против них в данный момент собирается выступить Польша, и ввиду этого им придется оттянуть часть своих сил с Юга». Для большей «демократизации» портфель министра земледелия предлагался члену ЦК Союза Возрождения России, уже имевшему небольшой административный опыт (в должности министра продовольствия во Временном правительстве в мае – августе 1917 г.), энесу А. В. Пешехонову, однако он ответил отказом. Данная позиция нашла поддержку и среди членов работавшей в Париже делегации Русского Политического Совещания. По воспоминаниям М. М. Винавера, в конце января 1920 г. его товарищи по кадетской партии (В. А. Маклаков, А. И. Коновалов, Б. Э. Нольде, Ф. И. Родичев и М. С. Аджемов) намеревались создать т. н. «Русский Комитет» – для объединения кадетского и правоэсеровского секторов русской зарубежной общественности. В черновом наброске программы объединения значилось «сохранение целостности России, не останавливаясь перед федеративным или даже конфедеративным устройством», а также «отказ от отобрания у крестьян земли». И хотя эсеры в лице Н. Д. Авксентьева, И. И. Бунакова-Фундаминского, В. М. Зензинова и О. С. Минора отказались от объединения, считая кадетскую позицию неискренне демократической, сама идея создания межпартийной коалиции воплотилась спустя год в программе «новой тактики» П. Н. Милюкова.
В обращении к Деникину Чайковский убеждал Главкома в необходимости «не только принять определенно демократическую программу, но и демократизировать свое Правительство…, заключить союз с Польшей на разумных и достойных обоих народов началах для совместной борьбы с большевиками». Позднее, в августе 1920 г., настойчивость Чайковского повлияла на признание Савинковым, ставшим главой Русского Политического Комитета в Варшаве, Врангеля («ради единства действий перед лицом Советского правительства»)[151].
О проекте
О подписке