Речь, таким образом, идет не о противопоставлении этих двух методов руководства, а об их органическом соединении. Поэтому совершенствование методов управления производством предполагает: а) сокращение в допустимых пределах той части деятельности вышестоящих органов государственного управления, которая была связана с прямым распорядительством; б) перемещение прав, ранее принадлежавших указанным органам, непосредственно в сферу оперативного руководства производственными процессами; в) более четкое ограничение сферы централизованного планового руководства^[27].

Кроме исполнительно-распорядительных органов государственной власти к субъектам управленческой деятельности относятся также и общественные организации. Значение их в управлении неуклонно возрастает. При этом происходит процесс двоякого рода: с одной стороны, расширяется сфера действия общественных организаций, все большее число вопросов переходит к ним от государственных органов, с другой стороны, повышается эффективность управленческой деятельности общественных организаций и их органов вследствие предоставления им более широких возможностей и средств воздействия. Примером может служить изменение правового статуса наблюдательных комиссий, которые в соответствии с новым Положением образуются при всех исполкомах районных и городских Советов и обладают значительно большей сферой деятельности, нежели раньше^[28].

Программа Коммунистической партии Советского Союза предусматривает расширение участия общественных организаций в управлении учреждениями культуры, здравоохранения и социального обеспечения, передачу в их ведение в течение ближайших лет руководства зрелищными предприятиями, клубами, библиотеками и другими культурно-просветительными учреждениями, находящимися в ведении государства.

Таким образом, управление как форма советской государственной деятельности осуществляется исполнительными и распорядительными органами государственной власти, а также общественными организациями и их органами.

Управленческая деятельность Советского государства имеет своим назначением практическую организацию осуществления его функций. Содержанием этой деятельности является реализация советских законов, практическая непосредственная организация социалистического производства, распределения, развития культуры, охраны государственной безопасности, общественного порядка, защиты страны от нападения извне^[29].

Характеризуя государственное управление, Е. Старосьцяк указывает на четыре его специфические черты^[30].

1. Цель деятельности. «Ни один государственный административный орган, – пишет Е. Старосьцяк, – не определяет сам основной цели своего существования и деятельности. Эта цель устанавливается для административного органа “извне”, обычно правовыми предписаниями, изданными вышестоящим органом».

2. Средства деятельности органов государственного управления, правовые формы этой деятельности. «Специфику деятельности органов государственного управления составляет возможность обеспечить подчинение путем применения государственного принуждения. Речь идет, разумеется, не о фактическом применении такого принуждения, а о юридической возможности его применения. Эта черта не присуща никакому иному органу, кроме органа государственного управления».

3. Организационное единство государственного управления при одновременном охвате большого количества специальных проблем.

4. Особый характер «продукции» органа государственного управления.

Эта конструкция вызывает возражения. Специфику цели управленческой деятельности автор видит не в ее содержании, а в том, что для исполнительных и распорядительных органов она устанавливается извне. Но то же самое можно сказать и в отношении цели Совета, суда, прокуратуры – здесь тоже цель устанавливается извне. Вряд ли правомерно спецификой управления считать и способность исполнительных и распорядительных органов к осуществлению принуждения по той простой причине, что аналогичной способностью обладают и другие органы.

По нашему мнению, характерные черты советской управленческой деятельности состоят в следующем.

1. Управление – это самостоятельная форма деятельности Советского государства. Она осуществляется исполнительными и распорядительными органами государственной власти, а также общественными организациями и их органами.

Управление – основной вид деятельности исполнительных и распорядительных органов государственной власти. Однако помимо выполнения управленческих функций эти органы выступают в некоторых случаях и как субъекты гражданско-правовых отношений при заключении ими разного рода сделок и договоров^[31].

Что касается общественных организаций, то степень их участия в управленческой деятельности зависит от конкретного назначения этих субъектов. Для одних, например профессиональных союзов, участие в управлении составляет лишь часть их деятельности. Для многих общественных органов управление составляет основной вид их деятельности, например для общественных отделов исполнительных комитетов.

2. Управленческая деятельность направлена на организацию практического осуществления функций Советского государства. Известно, однако, что организационная работа присуща не только исполнительным и распорядительным органам государственной власти. Элементы организации используются в процессе деятельности всех государственных органов, а также общественных организаций.

В то же время организаторская деятельность органов государственного управления имеет ряд особенностей, выражающихся, как отмечает Г. И. Петров, в том, что ей присущ практический непосредственный характер, она опосредствует процесс постоянного оперативного руководства хозяйственным, культурным и оборонным строительством^[32]. С этим следует согласиться. Действительно, не всякая организационная деятельность может быть признана управленческой в узком смысле слова. Для этого она, по нашему мнению, должна отвечать ряду условий. Во-первых, составлять главную задачу соответствующих государственных или общественных органов. Как известно, такая задача присуща именно органам государственного управления. Во-вторых, организационная деятельность должна осуществляться не только в пределах какого-либо органа или внутри данной системы органов, а и вовне. Это качество присуще лишь органам государственного управления. В-третьих, организационная деятельность должна быть направлена на реализацию всех функций государства, поскольку в этом главная цель управленческой деятельности. Такую организационную деятельность осуществляют исполнительные и распорядительные органы государственной власти. В-четвертых, организационная работа должна быть непрерывной, а не эпизодической, ибо непрерывность есть одно из главных условий оперативности.

Все названные качества, взятые в совокупности, и дают представление об организации в процессе управленческой деятельности.

3. Государственное управление как форма деятельности Советского государства связано с реализацией властных полномочий. Характер властных полномочий органов, выполняющих управленческую деятельность, различен. Он зависит от конкретного назначения органа, от содержания и масштаба его работы и ряда других факторов.

Признание государственно-властного характера управленческой деятельности, разумеется, не должно вести к игнорированию всевозрастающего значения организационно-разъяснительной работы, не связанной непосредственно с применением власти. Вместе с тем некоторые административисты, на наш взгляд, несколько опережают события, недооценивая властную сторону управленческой деятельности. «Исполнительно-распорядительная деятельность, – пишет Ю. А. Тихомиров, – связывается уже не столько с изданием государственно-властных актов, сколько с научно-техническими и оперативно-организационными функциями»^[33]. Такой вывод представляется преждевременным. Развитие государственности в современный период характеризуется тем, что на протяжении определенного времени будут переплетаться черты государственного руководства, предполагающего реализацию властных полномочий, и общественного самоуправления. Поэтому не настало еще время отказываться от правового регулирования, которое представляет собой одно из выражений властных полномочий.

Программа КПСС отмечает, что «большое значение приобретает дальнейшее укрепление социалистического правопорядка, совершенствование правовых норм, регулирующих хозяйственно-организаторскую и культурно-воспитательную работу, содействующих решению задач коммунистического строительства и всестороннему расцвету личности»^[34].

4. Особенность управленческой деятельности Советского государства составляет правотворчество. Как известно, из всех форм деятельности Советского государства только осуществление представительной власти и государственное управление связаны с правотворчеством. Контрольно-надзорная деятельность и правосудие – правоприменяющие формы государственной деятельности.

Правотворческий характер исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления обусловлен ее целями и задачами, потребностями непрерывного руководства обширными сферами общественной жизни, в процессе которого осуществляется правовое регулирование различных общественных отношений. Правотворчество выступает, таким образом, как одно из непременных условий эффективной управленческой деятельности государства в современный период.

Ю. М. Козлов справедливо видит в правотворчестве одно из основных свойств управленческой деятельности. «Исполнительная и распорядительная деятельность, – пишет он, – состоит не только в исполнении прямых велений закона (т. е. применении общих норм социалистического права к конкретным обстоятельствам), но и в самостоятельном установлении основанных на законе правил поведения, конкретизирующих и детализирующих общие нормы, содержащиеся в законе»^[35].

Масштабы и объем правотворческой деятельности различных органов государственного управления неодинаковы. Однако для всех них она должна быть строго подзаконной.

Управленческая деятельность общественных организаций и их органов также связана с нормотворчеством. Иначе и не может быть, ибо управление – независимо от того, как оно осуществляется (государственными или общественными органами), – всегда регулятивная деятельность.

Нормотворчество общественных организаций и их органов, по общему правилу, связано с созданием неправовых норм, что обусловлено негосударственной природой этих субъектов управления. Однако, как показывает практика, они участвуют и в правотворчестве, причем в различных формах: во-первых, посредством издания совместных с государственными органами правовых актов^[36]; во-вторых, путем участия общественных организаций в обсуждении проектов различных нормативных актов; в-третьих, в процессе разработки предложений, направляемых компетентным государственным органам; в-четвертых, путем привлечения представителей общественности к разработке проектов различных актов.

Самостоятельно осуществлять нормотворческую деятельность общественные организации могут лишь в процессе выполнения полномочий, переданных государством^[37].

В данном случае речь идет не только об урегулировании внутренних отношений (для чего далеко не всегда нужны нормы права), но и о регулировании внешних отношений с другими органами, как государственными, так и общественными.

Санкционированная нормотворческая деятельность общественных организаций всегда требует наличия специального на то государственного акта. Только компетентный государственный орган может делегировать это право. Однако имелись факты, когда общественная организация сама устанавливала полномочия давать обязательные указания другим органам, в том числе и государственным. Например, ст. 15 действовавшего до 1964 г. Устава союза спортивных обществ и организаций СССР устанавливала, что постановления Центрального совета союза и его президиума «являются обязательными для всех добровольных спортивных обществ, министерств, ведомств и организаций, проводящих работу по физической культуре и спорту». В новом Уставе союза спортивных обществ и организаций СССР, принятом 29 мая 1964 г., этой нормы нет. Однако она послужила основанием для определенных теоретических выводов на страницах юридической печати^[38].

Возрастание роли общественных организаций в коммунистическом строительстве, в том числе и в управленческой деятельности, вполне естественно вызвало стремление полнее и глубже исследовать основные аспекты соотношения государственных и общественных начал управленческой деятельности. Анализируя их, Г. И. Петров, например, сделал вывод, что «в современных условиях наряду с системой органов государственного управления складывается органически связанная с ней система органов общественного управления, коим передаются функции, ранее выполнявшиеся исполнительными и распорядительными органами Советского государства»^[39].

Нам представляется этот процесс несколько иначе. Система общественного управления возникает не наряду, а внутри системы государственного управления. Общественное управление рождается в недрах государственного управления как необходимый процесс развития государственности в современный период коммунистического строительства. Думается, более прав Ю. А. Тихомиров, считающий, что формы общественного управления созревают и развиваются именно в ткани государственного управления^[40].

Г. И. Петров выступает за единое определение советского государственного и общественного управления. Он пишет: «Советское государственное и общественное управление есть одна из форм деятельности Советского государства и общественных организаций, состоящая в практическом осуществлении под руководством КПСС, на основе и во исполнение советских законов функции строящего коммунизм Советского общенародного государства путем убеждения как основного метода их деятельности, а также путем применения мер принуждения к нарушителям норм советского права и правил социалистического общежития»^[41].

В рамках этого определения автор предлагает различать государственное управление и общественное, раздельно формулировать их определения с учетом коренной общности и особенностей, отличающих их друг от друга.

Приведенная конструкция не может быть признана бесспорной. Прежде всего нельзя согласиться с представлением о том, что общественное управление есть одна из форм деятельности общественных организаций. По-видимому, еще нет достаточных оснований проводить аналогию здесь с государственным управлением как формой деятельности государства. Известно, что аппарат, выполняющий управленческую деятельность, есть часть государственного аппарата. Что же касается общественных организаций, участвующих в управленческой деятельности, то вряд ли можно представить их как некую часть общественного аппарата, выполняющего кроме управления еще ряд форм деятельности. Во всяком случае такой взгляд нуждается в специальном обосновании.

Кроме того, предложенное общее определение государственного и общественного управления требует, как говорит об этом сам автор, еще двух самостоятельных определений. Наличие, таким образом, трех определений вряд ли можно признать целесообразным.

Более правильным нам представляется иной путь. Признав общественное управление внутренней составной частью государственного управления, можно сформулировать определение государственного управления как осуществляемую под руководством КПСС организационно-властную деятельность исполнительных и распорядительных органов, а также организационно-нормотворческую деятельность общественных организаций и их органов, состоящую в практическом осуществлении на основе и во исполнение законов функций государства, обеспечении оперативного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.