Однако между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами существуют и различия. Как уже отмечалось, процессуальные нормы административного права применяются там, где возникает необходимость в реализации материальных норм, прежде всего административного, а также норм иных отраслей материального права^[168].

Иными словами, для административно-процессуальных норм материальные нормы являются своеобразной основой существования. Этот вывод имеет прямое отношение к определению объема административно-процессуальной деятельности.

Сказанным, однако, не исчерпывается различие между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами. Несмотря на то, что они регулируют общественные отношения, возникающие в процессе единой управленческой деятельности Советского государства, воздействие названных норм на эти отношения неодинаково.

Материальные и процессуальные административно-правовые нормы регулируют различные отношения либо различные стадии того или иного отношения. Подобно тому как материальная норма предшествует в своем действии применению процессуальной нормы, так и материальные отношения следует рассматривать как предварительное условие возникновения административно-процессуального правоотношения^[169]. Если норма материального административного права, определяя содержание прав и обязанностей субъектов права, отвечает на вопрос, что надо сделать для реализации этих прав и обязанностей, то норма процессуального административного права отвечает на вопрос, как, каким образом, в каком порядке названные права и обязанности могут или должны быть реализованы.

Иную позицию по вопросу о соотношении материальных и процессуальных административно-правовых норм защищает Н. Г. Салищева. Если нормы материального административного права, пишет автор, касаются всех сторон исполнительно-распорядительной деятельности, то нормы процессуального административного права имеют сравнительно узкую сферу регулирования и применения.

Н. Г. Салищева указывает на следующие различия между этими видами норм. Во-первых, нормы материального и административного права определяют содержание прав и обязанностей сторон административно-правового отношения по существу, в то время как нормы процессуального права (если они применимы к разрешению спора по данному правоотношению) определяют порядок принудительного разрешения спора, могущего возникнуть между сторонами данного правоотношения.

Во-вторых, нормы материального административного права устанавливают определенные запреты, учитывая интересы охраны общественного порядка и необходимость соблюдения правил социалистического общежития, содержат перечень административных взысканий за проступки, а нормы процессуальные определяют порядок привлечения лиц к ответственности, начиная от составления процессуальных документов, удостоверяющих факт правонарушения, и заканчивая порядком принудительного исполнения наложенного взыскания.

Отсюда следует общий вывод: если нормы материального административного права отвечают на вопрос, что дозволено, что запрещено делать или каким образом делать, чтобы достичь желаемого результата, то нормы административно-процессуальные отвечают на вопрос, каков порядок принудительного разрешения спора или каков порядок применения мер административного принуждения и какова компетенция в разрешении этих дел соответствующих должностных лиц^[170].

Позиция Н. Г. Салищевой вызывает несколько принципиальных возражений. Прежде всего нельзя согласиться со стремлением ограничить сферу действия материальных норм задачами установления прав и обязанностей только сторон правоотношений. В таком случае неизбежно возникает опасность отождествления понятия субъекта права и субъекта правоотношения. По нашему мнению, эти понятия неравнозначны: субъект права – понятие более широкое, включающее в себя и понятие субъекта правоотношения. Каждый субъект правоотношения одновременно является и субъектом права, но не каждый субъект права в данный момент является субъектом правоотношения. Поэтому ограничивать правовым регулированием поведения лишь участников правоотношений – значит отрицать необходимость правового воздействия на поведение субъектов права вообще, не выступающих в данный момент субъектами правоотношения^[171].

Далее, если практически существует необходимость регулировать поведение субъектов права за пределами правоотношений, то возникает вопрос: какими нормами – материальными или процессуальными – это осуществляется. Н. Г. Салищева, как известно, допускает применение норм административно-процессуального права только в случаях, когда налицо спор между сторонами и когда необходимо осуществить государственное принуждение. Такое ограничение нельзя признать правомерным^[172].

Наконец, мы не согласны с Н. Г. Салищевой и в вопросе о сфере применения процессуальных норм советского административного права. Следуя ее позиции, нужно, например, признать, что если должностное лицо принимает решение по жалобе гражданина, то эти его действия регулируются процессуальными нормами, ибо налицо спор между сторонами. Но если должностное лицо принимает решение о награждении гражданина, то здесь уже процессуальных норм нет, поскольку нет спора. Закономерно спросить в таком случае, какими нормами регулируется порядок поощрения того или иного лица?

Концепция Н. Г. Салищевой не свободна и от иных неточностей. Добровольное исполнение подавляющего большинства норм административного права, говорит автор, не требует предварительного установления соответствующих процессуальных правил и форм. Аналогичным образом, по мнению Н. Г. Салищевой, обстоит дело в гражданском праве. «Добровольное исполнение норм гражданского права (а именно добровольное исполнение этих норм преобладает) отнюдь не требует никакого “сопровождения” или “оформления” нормами процессуальными»^[173].

Посмотрим, так ли это. Административная комиссия наложила штраф на гражданина. Закон прежде всего исходит из презумпции добровольной уплаты штрафа нарушителем, в силу чего ст. 41 Положения об административных комиссиях закрепляет ряд процессуальных правил, регулирующих добровольный порядок исполнения взыскания: срок уплаты штрафа, место уплаты, обязанность представить комиссии квитанцию об уплате. И только следующая статья Положения уже предусматривает процессуальные действия в случае неуплат штрафа.

Другой пример из области гражданско-процессуального права. Супруги расторгают брак. По общему правилу, это делается на добровольных началах. Но тем не менее процессуальный закон регламентирует производство по бракоразводным делам. Следовательно, добровольность исполнения отнюдь не исключает законодательного определения порядка этого исполнения.

Поэтому, как нам представляется, материальное административное право определяет содержание правомочий и обязанностей своих субъектов, выступающих в качестве участников различных правоотношений. Соответственно этому и процессуальное административное право, с одной стороны, устанавливает, как, в каком порядке субъект административного права может осуществить свои правомочия, а с другой – определяет порядок реализации правомочий и обязанностей субъектами права в случаях, когда они вступили в юридическую связь друг с другом.

Таковы в основных чертах общность и различия между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами.

В отличие от норм иных процессуальных отраслей советского права административно-процессуальные нормы имеют следующие особенности.

Во-первых, различен крут субъектов, которые правомочны устанавливать процессуальные нормы различных отраслей. Как известно, гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы устанавливаются только высшими органами государственной власти Союза ССР и союзных республик. Источником этих норм являются специальные процессуальные законы. Что же касается административно-процессуальных норм, то они устанавливаются не только высшими органами государственной власти, но и содержатся в актах управления, издаваемых исполнительными и распорядительными органами государственной власти. Широкий круг субъектов, правомочных устанавливать административно-процессуальные нормы, обусловлен многоплановостью сферы управленческой деятельности, а также ее правотворческим характером. Можно сказать, что административно-процессуальные нормы издают те же субъекты, которые наделены правом устанавливать и административно-материальные предписания.

Во-вторых, есть различие и в круге субъектов, применяющих процессуальные нормы. Гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы правомочны применять строго ограниченный круг субъектов, четко указанных в процессуальных кодексах. Иное положение складывается в сфере действия административного права. Здесь процессуальные нормы применяются весьма широким кругом органов, что связано с необходимостью обеспечить реализацию материальных норм во всех областях государственной жизни.

В-третьих, реализация административно-процессуальных норм далеко не всегда связана с необходимостью оказать принудительное воздействие на участников правоотношений. Более того, элемент принуждения характерен лишь для небольшой части административно-процессуальных норм^[174]. Между тем некоторые авторы вообще связывают воздействие процессуальных норм с осуществлением принуждения. Так, С. С. Алексеев своеобразие функций процессуальных отраслей права видит в том, что «они направлены прежде всего на регулирование общественных отношений, складывающихся при принудительном осуществлении прав и обязанностей, установленных нормами “материальных отраслей”»^[175]. Если для уголовно-процессуальных норм их применение носит в основном принудительный характер, то для гражданско-процессуальных норм, и особенно административно-процессуальных норм, он не специфичен.

Итак, административно-процессуальным нормам присущи две основные особенности.

Первая особенность заключается в их управленческом характере. Они регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере советского государственного управления. Эта особенность позволяет отграничить административно-процессуальные нормы от всех иных правовых норм, кроме норм материального административного права, которые, как известно, также регулируют управленческие общественные отношения.

Вторая особенность состоит в том, что это – процессуальные правила, которые регулируют не все без исключения управленческие отношения, а лишь те, которые возникают в связи с разрешением индивидуальных дел исполнительными и распорядительными органами государственной власти. Следовательно, административно-процессуальные нормы регулируют общественные отношения, возникающие в процессе применения, прежде всего и главным образом, норм материального административного права. Эта особенность позволяет отграничить процессуальные нормы от материальных норм советского административного права.

Таким образом, административно-процессуальная норма – это установленное или санкционированное Советским государством общее правило поведения, регулирующее общественные отношения, возникающие при разрешении индивидуально-конкретных дел в сфере советского государственного управления.