Применение норм материального права, прежде всего административного, – весьма многообразная и обширная деятельность. Своим содержанием она имеет разрешение индивидуально-конкретных дел исполнительными и распорядительными органами государственной власти. Несомненно, применение административного права охватывает все категории индивидуальных дел, которые входят в компетенцию органов государственного управления, независимо от их отраслевой принадлежности. Следовательно, административный процесс осуществляется во всех сферах управления – хозяйственной, социально-культурной и административно-политической. Иначе говоря, он существует там, где у компетентного органа государственного управления возникает необходимость разрешить индивидуальное дело, урегулировать конкретное отношение управленческого характера. Широте и многообразию правоприменительной деятельности органов управления соответствует и большое разнообразие разрешаемых индивидуально-конкретных дел.

Конструирование понятия советского административного процесса предполагает установление его соотношения с административным правом – материальным и процессуальным. Решение этой задачи имеет и другую, не менее важную, сторону – оно позволит определить сферу действия административно-процессуальных норм, регулирующих процессуальную деятельность, что имеет прямое отношение к вопросу о месте административно-процессуального права в системе советского социалистического права.

Связь административного процесса с материальным административным правом выражается, прежде всего и главным образом, в том, что процесс выступает как необходимый порядок реализации этих норм. Подобно тому как это имеет место в гражданском и уголовном процессах, реализация норм материального административного права возможна только через определенный процессуальный порядок^[110], который должен охватывать весь комплекс норм материального административного права, а не какую-то их часть^[111].

Административный процесс – понятие юридическое еще и потому, что осуществляется по правилам, установленным нормами советского административно-процессуального права. Соотношение административного процесса с государственным управлением и административным правом находит свое выражение в том, что процесс – это не только урегулированный правом порядок деятельности органов государственного управления по применению правовых норм и разрешению индивидуально-конкретных дел в сфере управления, но это такая деятельность, в ходе осуществления которой возникают различные общественные отношения, регулируемые нормами советского административно-процессуального права и приобретающие характер административно-процессуальных правоотношений. В этом плане административный процесс имеет много общего с процессом уголовным и гражданским.

Так, в советской уголовно-процессуальной и гражданско-процессуальной литературе высказаны взгляды, согласно которым каждая разновидность процесса складывается из двух элементов. М. С. Строгович различает в уголовном процессе: а) основанную на законе деятельность органов следствия, прокуратуры и суда; б) правоотношения этих органов друг с другом, а также с лицами, на которых распространяется эта деятельность. Связь между ними такова: уголовно-процессуальные правоотношения представляют собой правовую форму деятельности органов следствия, прокуратуры и суда, а сама эта деятельность является содержанием уголовно-процессуальных правоотношений^[112].

По мнению А. Ф. Клейнмана, советский гражданский процесс включает два элемента: а) деятельность суда и б) правоотношения, в которые он вступает^[113].

Мы считаем возможным применить эти положения и к советскому административному процессу. По нашему мнению, административный процесс также состоит из двух элементов, в равной мере регулируемых нормами административно-процессуального права: а) деятельности органов государственного управления по разрешению индивидуально-конкретных дел; б) отношений, возникающих в процессе этой деятельности.

Вместе с тем нельзя не заметить неодинакового соотношения между этими элементами у различных видов процесса. Несмотря на имеющуюся между ними общность элементного состава, административный процесс заметно отличается от других видов процесса. Во-первых, если уголовный и гражданский процессы есть правоприменительная деятельность главным образом судебных органов, то административный процесс – это правоприменительная деятельность исполнительных и распорядительных органов государственной власти, которые составляют особую систему государственных органов и весьма существенно отличаются друг от друга по конкретным целям, задачам, формам и методам деятельности. Во-вторых, деятельность органов управления как элемент административного процесса значительно многообразнее по содержанию, нежели деятельность судебных органов. В-третьих, процессуальная деятельность органов государственного управления связана с реализацией норм, не только выраженных в законах и указах, как это имеет место в процессе судебной деятельности, но и в актах государственного управления. Это значит, что исполнительные и распорядительные органы применяют не только законы, но и ими же созданные правила. В силу этого, как нам представляется, на административный процесс накладывает определенный отпечаток правотворческий характер управленческой деятельности Советского государства. Более многообразная и обширная процессуальная деятельность не может не отразиться соответствующим образом на системе правоотношений, возникающих в связи с этой деятельностью.

Ограниченный, подробно регламентированный законом порядок деятельности субъектов уголовного и гражданского процессов предопределяет в известной мере и круг возникающих отношений. Причем этот круг также достаточно подробно регламентирован^[114].

Ограниченная область процессуального регулирования, особенно уголовно-процессуального, в немалой степени зависит от характера причин, порождающих отправление этой деятельности. Известно, что одним из основных поводов для начала уголовного судопроизводства является совершение виновным лицом предусмотренного законом противоправного деяния. В то же время ограниченная область действия уголовного процесса создала наиболее благоприятные возможности для ее детального правового регламентирования. Ведь фактически задача уголовного процесса (уголовного судопроизводства) состоит в том, чтобы обеспечить применение материальных норм только одной отрасли – уголовного права^[115].

Круг правоотношений, складывающихся в процессе гражданского судопроизводства, более широк и, главное, разнообразнее, чем в уголовном процессе. Это, несомненно, связано с тем, что гражданский процесс служит средством реализации не одной, а нескольких отраслей материального права – гражданского, а также административного, трудового и др. Обращает на себя внимание, что наличие довольно широкого круга гражданско-процессуальных отношений не помешало кодифицировать нормы, регулирующие эти отношения. По-видимому, проблема кодификации была в известной мере облегчена сравнительно узким кругом субъектов, применяющих данные нормы права. Как известно, все отнесенные к гражданскому процессу дела разрешаются практически одним и тем же органом – судом.

Иная картина возникает при анализе элементного состава советского административного процесса, который, хотя и выражает лишь часть управленческой деятельности исполнительных и распорядительных органов государственной власти, тем не менее охватывает сферу государственного управления в целом, все ее отрасли и связан с весьма многообразными и многочисленными общественными отношениями. Кроме того, как мы уже говорили, его осуществляют различные органы. В этом, по-видимому, состоят основные трудности, стоящие на пути кодификации административного законодательства, в частности административно-процессуального права. Однако, на наш взгляд, объективные трудности в известной мере стали таковыми из-за отставания науки административного права от решения давно назревших вопросов, т. е. из-за ряда субъективных трудностей.

В нашей юридической литературе справедливо называют в качестве одной из причин неразработанности теоретических проблем административного процесса и административно-процессуального права то, что в значительной своей части процессуальные нормы не отделились от материальных^[116], хотя потребность в этом никогда не исчезала. Это объясняется, по нашему мнению, слабой разработкой теоретических проблем. В результате сложилось весьма своеобразное положение: научные исследования в области теории советского административного процесса сковываются отсутствием практической базы – выделившихся административно-процессуальных норм, а развитие процессуального законодательства как следствие выделения административно-процессуальных норм тормозится отсутствием должной постановки научных исследований^[117].

Потребности коммунистического строительства не могут быть реализованы, в частности, без интенсивной разработки всех аспектов совершенствования управленческой деятельности – социологических, экономических, юридических и др. Активизация научных исследований в области административного процесса и административного процессуального права – задача, не вызывающая возражений. Однако в настоящее время намечается тенденция в какой-то степени приспособить теоретические исследования к узким, конкретным потребностям практики, например разработки какого-либо отдельного нормативного акта и т. д. В отдельных трудах советских юристов содержатся ценные рекомендации на этот счет^[118].

В принципе, против такого подхода возражений нет, однако лишь при одном непременном условии: если соответствующие интересам практики теоретические изыскания будут соответствовать и общим проблемам развития данной отрасли науки, ее объективным потребностям и не будут подменять развития науки в целом. В противном случае неизбежно возникнет опасность голого практицизма; будет утрачена перспектива, целостная картина научного исследования закономерности общего развития.

Разумеется, и абстрактное теоретизирование, оторванное от потребностей практики, бесплодно. Следовательно, необходимо соблюдать известные пропорции, в равной мере учитывая интересы теории и практики.

Нетрудно заметить, что, руководствуясь чисто практическими соображениями, некоторые авторы предлагали административный процесс рассматривать только как порядок применения определенных мер принуждения. С точки зрения кодификации – это весьма удобный вариант, ибо разработать административно-процессуальный кодекс, который охватил бы только небольшую группу норм административно-процессуального права, значительно проще, нежели кодекс, который регулировал бы все основные стороны советского административного процесса.

Как известно, задача кодификации материальных и процессуальных норм административного права, несомненно, является более сложной, нежели, скажем, кодификация норм советского уголовного права (материального и процессуального). Но вот характерная деталь: кодификация норм материального и процессуального уголовного права, помимо того, что она опиралась на значительный опыт предшествующей кодификационной работы (свидетельством чего являются ранее существовавшие кодексы), в нынешних условиях осуществлялась на базе весьма интенсивных и фундаментальных теоретических исследований, касающихся всех важнейших проблем данной отрасли науки: материальных и процессуальных норм, отношений, сущности названных отраслей права в целом и т. д. Казалось бы, что решение более сложного вопроса, каким является кодификация материального и процессуального административного права, к тому же не имеющая в прошлом необходимого прецедента, должна была бы сопровождаться развертыванием всесторонней теоретической работы в этой области. Конечно, было бы неверным отрицать известные сдвиги, происшедшие за последнее время. Однако если мы обратимся к административному процессу, то сможем констатировать лишь неплохие в целом результаты исследования сущности и специфических особенностей советской управленческой деятельности как основы административного процесса. В то же время в теории советского административного права до сих пор еще не стали предметом специального исследования такие совершенно необходимые для целей кодификации вопросы, как о понятии, специфических чертах, видах административно-процессуальных норм, их соотношении с нормами материального административного права, сфере применения и способах их реализации; о понятии, особенностях и видах административно-процессуальных отношений. Наконец, первостепенным в смысле теоретической и практической значимости представляется вопрос о месте административно-процессуального права в системе советского социалистического права. В нашей юридической литературе довольно оживленно обсуждается вопрос о структуре кодексов, охватывающих, в частности, нормы советского административно-процессуального права, хотя еще не выяснено, что собой представляет административно-процессуальная норма, что она практически регулирует и т. д.

Сказанное имеет прямое отношение и к определению понятия административного процесса. Сторонники широкой его трактовки, как нам представляется, более близки к объективно существующему положению, поскольку они полнее учитывают связи административного процесса с управленческой деятельностью Советского государства и их позиция стимулирует к исследованию вопросов административно-процессуального права в целом. Представление об административном процессе как о деятельности по разрешению споров в сфере управления и применению административного принуждения не может быть признано плодотворным, ибо оно игнорирует существование весьма важных сторон управленческой деятельности.

Таким образом, более правильной представляется оценка административного процесса как порядка разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления исполнительными и распорядительными органами государственной власти, а в предусмотренных законом случаях и другими государственными и общественными органами как деятельности, в ходе осуществления которой возникают общественные отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права.