Источник опубликования: Мозолин В. П. Развитие гражданского законодательства на современном этапе (дискуссионные проблемы) // Журнал российского права. 2005. № 1.
В последнее время большое значение приобретают общетеоретические проблемы, связанные с определением основных направлений развития гражданского законодательства в условиях рыночной экономики. Прежде всего, речь идет о корреляции роли государства с соответствующим законодательством в обеспечении развития экономики и повышения жизненного уровня. При этом имеется в виду не механический рост числа принимаемых законов, а необходимость повышения их качества и эффективности воздействия на процессы становления в России нового общества, на удовлетворение потребностей всех социальных групп населения.
В первую очередь следует определить, что означает понятие современного этапа в развитии законодательства, в том числе гражданского.
В истории современной России как самостоятельного демократического государства сегодня четко обозначились два этапа в формировании и развитии законодательства.
На первом этапе наиболее важная задача государства состояла в создании системообразующего блока российского законодательства, который включает в себя Конституцию Российской Федерации как Основной Закон Российского государства и кодексы по шести ветвям права, образующим основу системы российского федерального права в целом[17]. В их число включались нормы гражданского, административного, трудового, налогового, уголовного и процессуального (в широком его понимании) права. В основу разделения единой системы российского права на указанные ветви положены следующие три критерия.
Критерий первый. Предметом правового регулирования каждой из названных ветвей права являются общественные отношения во всех сферах жизнедеятельности общества и государства, а в качестве метода используется единый (целостный) способ правового регулирования данных отношений, основанный на их специфике.
Критерий второй. Каждая из перечисленных ветвей права имеет свой, только ей присущий тип правоотношения, отличающийся единством структуры построения и целостностью содержания.
Критерий третий. Правовые нормы каждой данной ветви права наделены необходимыми качествами (свойствами), позволяющими использовать их в создании комплексных законодательных структур права.
По каждой из указанных ветвей права были приняты и введены в действие кодексы РФ: Гражданский кодекс Российской Федерации в трех частях (первая часть введена в действие с 1 января 1995 г., вторая часть – с 1 марта 1996 г., третья часть – с 1 марта 2002 г.) (далее – ГК РФ); Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. (далее – КоАП РФ); Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. (далее – ТК РФ); Налоговый кодекс Российской Федерации от 5 августа 2000 г. (часть первая введена в действие с 19 января 1999 г.) (далее – НК РФ); Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. (далее – УК РФ); Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. (далее – ГПК РФ); Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (третья редакция) от 24 июля 2002 г. (далее – АПК РФ); Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. (далее – УПК РФ). Конституция Российской Федерации и названные Кодексы РФ образовали фундамент российского законодательства, на котором стало формироваться текущее законодательство, относящееся к отдельным сферам жизнедеятельности общества и государства, включая в числе первоочередных направлений законодательство о функционировании в стране рыночной экономики.
Создание системообразующего законодательства предполагало не только принятие и введение в действие Конституции РФ и вышеуказанных Кодексов, но и адаптацию их к общественным отношениям.
В ходе адаптации выявлялись как положительные качества, так и определенные недоработки кодексов, в которые в связи с этим после их принятия вносились изменения и дополнения, а отдельные из кодексов пришлось принимать заново. В таком положении дважды оказывался АПК РФ.
Если говорить о ГК РФ, десятилетие со дня принятия первой части которого отмечалось в октябре 2004 г., то его положительные качества и роль в создании нового типа гражданского законодательства в период становления рыночной экономики в России переоценить невозможно.
Прежде всего, необходимо отметить нормативные положения, претендующие на создание для ГК РФ особого правового статуса среди равных по юридической силе законов. Об этом свидетельствует и продолжающаяся на страницах цивилистических изданий критика в адрес Земельного и Налогового кодексов Российской Федерации за их отход от содержащихся в Гражданском кодексе нормативных положений. Конечно, названные Кодексы не являются образцами законодательной техники и концептуальных положений, лежащих в их основе.
Но одновременно следует признать, что и ГК РФ далеко не идеален. Например, правовая норма, включенная в абз. 2 п. 2 ст. 3, о необходимости соответствия норм гражданского права, содержащихся в других законах, Гражданскому кодексу в ее настоящей редакции в своей целевой направленности противоречит, а при широком подходе вообще противозаконна. Противозаконна потому, что ГК РФ был принят как федеральный, но не как конституционный закон. Поэтому по отношению к другим, позднее принятым федеральным законам, содержащим нормы гражданского права, он не обладает никакой высшей юридической силой. Наоборот, при наличии противоречия между правовой нормой, содержащейся в ГК РФ, и нормой, включенной в более поздний федеральный закон, если обе нормы направлены на регулирование одних и тех же отношений, применению подлежит вторая правовая норма.
Так, при продаже земельного участка, на котором находится принадлежащее продавцу здание, сооружение или другая недвижимость, применяется подп. 5 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса, в соответствии с которым не допускается отчуждение земельного участка без находящейся на нем недвижимости, а не ст. 553 ГК РФ, предусматривающая продажу земельного участка без находящейся на нем недвижимости. В целях сохранения критикуемой правовой нормы, содержащейся в абз. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ (это необходимо, поскольку ГК РФ представляет собой основной закон в области гражданского законодательства), следует принять дополнения к указанной норме с внесением соответствующих изменений в ГК РФ в связи с новыми нормативными положениями во вновь принимаемых законах. Именно по этому пути пошли законодатели в Республике Казахстан и Украине. Согласно п. 2 ст. 3 Гражданского кодекса Республики Казахстан, «нормы гражданского права, содержащиеся в законодательстве Республики Казахстан и противоречащие нормам настоящего Кодекса, могут применяться только после внесения в Кодекс соответствующих изменений». «Если субъект права законодательной инициативы подал в Верховную Раду Украины, – говорится в п. 2 ст. 4 Гражданского кодекса Украины, – проект закона, который регулирует гражданские отношения иначе, чем этот Кодекс, он обязан одновременно подать проект закона о внесении изменений в Гражданский кодекс Украины. Представленный законопроект рассматривается Верховной Радой Украины одновременно с соответствующим проектом закона о внесении изменений в Гражданский кодекс Украины».
При отсутствии указанных дополнений в правовой норме, содержащейся в абз. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ, он может превратиться в закон, наполненный в значительной мере нежизненными правовыми нормами. Впрочем, это не так уж и плохо, поскольку в конечном счете он приобретет тот правовой формат Гражданского кодекса, каким ему подобает быть в обществе с современной системой развитого цивилизованного законодательства, станет кодексом, содержащим основополагающие нормы гражданского законодательства, определяющие пути развития отраслевого и комплексного законодательства в отдельных сферах жизни общества на длительный период времени.
На втором этапе развитие гражданского законодательства осуществляется в условиях всеобъемлющего перехода к комплексному законодательству в правовом регулировании имущественных и личных неимущественных отношений в стране.
Правовая сущность комплексности каждого закона, входящего в состав данного законодательства, определяется сферой его применения. Поэтому доминирующее положение в комплексном законе занимают нормы, отражающие специфику тех отношений, которые призван регулировать такой закон. Так, в законодательстве о строительном комплексе это будут нормы, отражающие особенности структуры договорных связей в строительном подряде, включая нормы о системе генерального подряда; в законодательстве о земле – нормы о праве собственности и землевладении по отдельным категориям земель; в законодательстве о недрах – нормы о праве собственности на недра и договоре о разведке и добыче полезных ископаемых; в законодательстве о жилищно-коммунальных отношениях – нормы о праве собственности и пользовании жилыми помещениями, в том числе лицами, не являющимися их собственниками.
Разумеется, комплексные нормативные акты принимались также и во время первого этапа, когда российское законодательство находилось еще на стадии его создания. Достаточно в этом отношении сослаться хотя бы на Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» и Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей». Но в тот период комплексные законы принимались параллельно с разработкой и принятием кодексов, формировавших вышеназванные ветви права.
В настоящее время комплексное законодательство, регулирующее экономические отношения, практически становится господствующим и, как правило, единственным в законодательной деятельности государства. Комплексное законодательство может приниматься в форме комплекса из нескольких законов, например серии законов, регулирующих сферу жилищно-коммунальных отношений. Но оно может существовать и в виде отдельного закона, как это имело место при принятии Земельного, Водного и Лесного кодексов, Закона о недрах, Федерального закона от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции».
В этой связи возникает вполне закономерный вопрос о составных элементах (нормах различных отраслей законодательства), включаемых в законодательный комплекс, их соотношении и юридической совместимости в составе соответствующего комплексного закона. Лежат ли в основе формирования комплексных законов какие-либо научно обоснованные разработки и рекомендации, позволяющие принимать новые совершенные законы, необходимые обществу, как это делается, например, при создании новых материалов, веществ и медицинских препаратов? Или же подобного рода законы должны создаваться спонтанно Государственной Думой Федерального Собрания по скоротечным проектам, получаемым от Правительства РФ? Практика свидетельствует о бесперспективности и нецелесообразности такого подхода.
По нашему глубокому убеждению, в разработке направлений комплексного законодательства, а впоследствии и в процессе подготовки проектов конкретных комплексных законов юридическая наука должна играть ведущую роль.
Между тем по ряду причин, в том числе финансово-экономического порядка, развитию юридической науки в стране государством не уделяется должного внимания. До сих пор не проводится каких-либо глубоких всесторонних научных исследований, касающихся правового регулирования отношений в сфере создаваемой в стране рыночной экономики. В научной литературе по предпринимательскому праву, ближе всего стоящему к практическому решению проблем комплексного законодательства, подобного рода задача вообще не ставится. В целом следует констатировать, что результаты имеющихся научных исследований в данной сфере выражаются преимущественно в небольших по объему научных статьях. В качестве примера можно назвать исследования доцента Казанского университета М. Ю. Челышева о связях гражданского и налогового права в первой части ГК РФ и межотраслевых связях гражданского права в сфере действия Закона о защите прав потребителей. К тому же указанные статьи были опубликованы спустя продолжительное время после принятия соответствующих законов (2002 г. и 2004 г.), а не в процессе их разработки.
Юридическая наука должна идти впереди закона, а не вслед за ним, как это нередко случается в нашей повседневной жизни. Закон не может быть результатом проведения эксперимента по созданию новых норм права, необходимых обществу, а Федеральное Собрание РФ – своего рода юридической лабораторией по проведению указанных экспериментов.
Если говорить об исходной базе комплексного законодательства, применяемого в сфере экономики, то в качестве таковой используются правовые нормы вышеназванных ветвей права, прежде всего гражданско-правовые нормы.
В этой связи хотелось бы отметить одно важное специфическое свойство, присущее гражданско-правовым нормам. В большинстве из них заложена возможность корреляции с нормами других ветвей права, включаемых в комплексное законодательство, что крайне необходимо для обеспечения совместимости различных норм в составе одного и того же нормативного акта. Так, в Законе о защите прав потребителей (ст. 14) гражданско-правовая норма об имущественной ответственности за вред, причиненный вследствие недостатков товара (работы, услуги), скоординирована в своем применении с административными нормами о полномочиях федерального органа исполнительной власти, содержащимися в ст. 40 того же комплексного Закона.
Возможность корреляции гражданско-правовых норм с нормами других ветвей права предусмотрена самим ГК РФ. В качестве примера корреляции с нормами трудового права можно сослаться на ст. 1085 ГК РФ об объеме и характере возмещения вреда, причиненного здоровью. Не приходится уже говорить о так называемой внутренней корреляции общих и специальных гражданско-правовых норм в разд. IV ГК РФ об отдельных видах обязательств, посвященных общим положениям о договорах купли-продажи, аренды, подряда, хранения и их отдельным видам.
В комплексных законах, помимо правовых норм, относящихся к отдельным ветвям права, имеется блок норм, отражающих специфику каждого закона применительно к той сфере общественных отношений, которые он призван регулировать. Так, в Жилищном кодексе РФ это нормы об основных началах жилищного законодательства, о компетенции органов государственной власти РФ, субъекта РФ и органов местного управления в области жилищных отношений, об объектах жилищных прав, об управлении многоквартирными домами и т. д.; в Земельном кодексе РФ это нормы об основных принципах земельного законодательства, об отношениях, регулируемых земельным законодательством, о составе земель в Российской Федерации, о полномочиях Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления в области земельных отношений, о мониторинге земель, землеустройстве и государственном земельном кадастре, о контроле за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель и т. д.
Что касается соотношения составных правовых элементов, из которых должен состоять соответствующий законодательный комплекс, то в отличие от естественно-технических комплексов в праве применяются иные соизмерители.
Количественные соизмерители используются, главным образом, исключительно в отношении ценообразования с применением ставок налогообложения, предусмотренных НК РФ.
О проекте
О подписке