ВСТУПИТЕЛЬНАЯ СТАТЬЯ

С 1 января 2009 г. завершился переходный период реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ). Это важнейший этап реформ в современной истории российского государства. Министерство регионального развития Российской Федерации с момента своего создания проводит мониторинг хода правоприменения Федерального закона № 131-ФЗ.

С 1 января 2010 г. Федеральный закон № 131-ФЗ реализуется в полном объеме во всех субъектах РФ. Всего с начала реализации Федерального закона № 131-ФЗ было принято более 10 тыс. законов субъектов РФ, направленных на его реализацию. Большая часть из них направлена на установление границ муниципальных образований и наделение их соответствующим статусом.

Кроме того, в этот период было принято 523 681 правовых актов, в которых в той или иной степени затрагивалось местное самоуправление, включая 387 федеральных законов. За время, прошедшее после принятия Федерального закона № 131-ФЗ, на федеральном, региональном и местном уровнях была сформирована нормативная правовая база для осуществления местного самоуправления.

Территориальная организация местного самоуправления

До 1 марта 2005 г. законами субъектов РФ были установлены границы 24 316 муниципальных образований.

По данным Минрегионразвития, с 2006 по 2009 г. установлено 378 случаев изменения границ муниципальных образований. При этом в 2008 г. количество изменений границ в два раза превысило аналогичный показатель за 2006 г. (192 случая в 2008 г. против 93 в 2006 г.). Изменения границ проводились в 44 субъектах РФ.

Органы местного самоуправления в 303 случаях из 352 были инициаторами изменения границ муниципальных образований, в 35 случаях подобные процессы инициировали органы государственной власти субъектов РФ и только в 24 случаях – население. По решению судов различных инстанций границы муниципальных образований были изменены в 16 муниципальных образованиях.

С 2006 по 2009 г., по данным Минрегионразвития, установлено 338 случаев преобразования муниципальных образований. Из указанного количества преобразований в 324 случаях осуществлялось объединение муниципальных образований – в основном сельских поселений; в пяти случаях было осуществлено разделение муниципальных образований (в Свердловской, Оренбургской, Тульской и Рязанской областях, Республике Татарстан). Также с 2006 по 2009 г. девять городских округов были лишены статусов и преобразованы в городские поселения, при этом городские поселения статусом городских округов не наделялись.

Если на 1 января 2006 г. законами субъектов РФ были установлены границы 24 216 муниципальных образований, то на 1 марта 2009 г. на территории Российской Федерации образовано 24 035 муниципальных образований, из них: 506 городских округов, 1809 муниципальных районов, 1746 городских поселений, 19 738 сельских поселений и 235 внутригородских муниципальных образований.

При этом в 2007–2008 гг. существенно изменилась территориальная организация местного самоуправления в Калининградской области, вследствие чего городские округа были наделены статусом муниципальных районов с образованием на их территориях сельских и городских поселений. Количество муниципальных образований увеличилось с 36 до 88.

В Республике Башкортостан количество сельских поселений сократилось на 124 единицы.

В дальнейшем можно прогнозировать сокращение общего количества муниципальных образований по причине объединения сельских поселений. Например, в Вологодской области за укрупнение проголосовало население 66 поселений, которые объединились в 23 поселения. В результате число муниципальных образований области сократилось на 43 (стало 301 поселение). В 39 поселениях области решения об укрупнении не приняты (не поддержаны населением). С октября 2009 г. количество поселений сократилось на 64 и составило 280 муниципальных образований.

Организационно-территориальные проблемы

Во многих случаях вновь образованные поселения не решают вопросы местного значения, передавая свои полномочия муниципальным районам по соглашениям. Возможность заключения соглашений между районами и поселениями предусмотрена Федеральным законом № 131-ФЗ, но передать по такому соглашению можно исполнение только некоторых полномочий, а не вопросов местного значения. Однако повсеместное распространение получила практика передачи поселениями вопросов местного значения либо практически всех своих полномочий, что сводит на нет саму идею муниципальной реформы – решать большинство вопросов жизнеобеспечения на поселенческом уровне.

По данным Минрегионразвития, 17 758 поселений (82,2 %) в Российской Федерации заключили соответствующие соглашения с муниципальными районами. Это перераспределение носит «односторонний» характер в пользу муниципального района и на практике означает фактически формирование одноуровневой модели местного самоуправления.

Новая, муниципальная система публичной власти не совпала с размещением предприятий и организаций, включая реорганизованные сельскохозяйственные предприятия, многие из которых либо исчезли, либо были существенно преобразованы. Границы муниципальных образований, которые установлены субъектами РФ фактически по границам административно-территориального деления, существующего с советских времен, не учитывают указанные выше существенные изменения в распределении экономического потенциала, людских ресурсов и другие изменения в организации жизнедеятельности на территориях. Отсутствует полноценная синхронность в реализации муниципальной реформы и других основополагающих реформ, в том числе аграрной. Поэтому часть созданных сельских поселений оказались лишенными кадров и самостоятельных источников финансирования.

В разных регионах эта проблема решается по-разному. Например, в Ярославской и Тульской областях через референдумы идет процесс укрупнения муниципальных образований. В Свердловской области с самого начала реформы создали городские округа с центром в виде крупного городского или сельского населенного пункта. Тюменская область идет по пути постоянного увеличения доходов местных бюджетов через программное финансирование с целью достижения конкретных результатов на конкретной территории муниципалитета. В Новосибирской области, Хабаровском крае, Красноярском крае развивается межмуниципальное сотрудничество, создаются межмуниципальные хозяйствующие субъекты. В Ульяновской, Калужской, Тверской областях обучение кадров, активную работу советов муниципальных образований, рациональное распределение ресурсов ведут по каждому муниципалитету. В Ивановской области укрупнение осуществляется через организационные меры путем формирования представительных органов местного самоуправления в муниципальных районах, путем делегирования депутатов и глав входящих в этот район поселений, а также найма по конкурсу управляющего для всего района, который будет осуществлять межмуниципальные функции для поселений.

Формирование органов местного самоуправления

В муниципальных образованиях применяются различные формы организации органов местного самоуправления. По данным субъектов РФ, в 22 субъектах РФ в 83 поселениях (0,4 % всех сельских поселений) полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

В 170 муниципальных районах (9,4 % муниципальных районов) представительный орган формируется путем делегирования глав поселений и депутатов представительных органов поселений.

Такой способ формирования представительного органа муниципального района применяется во всех муниципальных районах Белгородской, Ленинградской областей, Кабардино-Балкарской Республики, Республики Татарстан, в 25 из 26 муниципальных районах Ставропольского края.

В 1631 муниципальных районах (90,6 % муниципальных районов) формирование представительного органа муниципального района осуществляется путем избрания на муниципальных выборах.

В 60 субъектах РФ представительные органы всех муниципальных районов формируются на муниципальных выборах.

В Республике Карелия, Тюменской области, в 60 % муниципальных районов представительные органы формируются путем делегирования, а в 40 % районов – на муниципальных выборах. Представительные органы 98,8 % муниципальных образований Российской Федерации состоят из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

Согласно уставам муниципальных образований общая численность депутатов представительных органов составляет 251,8 тыс. человек. Из указанного количества на 1 марта 2009 г. было избрано 248,4 тыс. депутатов (98,5 %).

В городских округах избрано 94,9 % депутатов от установленной численности, в муниципальных районах – 97,3 %, в городских поселениях – 96,6 %, в сельских поселениях – 98,3 % депутатов.

На постоянной основе работают 7968 депутатов или 3,2 % от общего количества избранных депутатов.

В 13 981 сельских поселениях (70,8 % от всех сельских поселений) глава муниципального образования возглавляет и представительный орган, и местную администрацию, при этом на 1 июня 2008 г. это было в 13 138 сельских поселений (66,2 % от всех сельских поселений).

В 67 % поселений глава избирается на муниципальных выборах, а в остальных 33 % – представительным органом из своего состава.

Всего с 2006 по 2009 г. установлено 1900 случаев досрочного прекращения полномочий глав муниципальных образований, при этом в 85 % случаев отставка происходит по собственному желанию (по состоянию здоровья, в связи с переходом на другую работу).

Местные администрации возглавляют выборные главы муниципальных образований в 20 тыс. муниципальных образованиях (83,5 %), по контракту назначаются главы администраций 16,5 % муниципальных образований. В Белгородской, Калужской, Ленинградской областях по контракту назначаются главы администраций более 90 % муниципальных образований, а в Республике Марий Эл во всех муниципальных образованиях. В целом за переходный период количество муниципальных образований, в которых главы администраций назначаются по контракту, увеличилось на 250 единиц, или на 1 %.

По Российской Федерации по контракту назначаются главы администраций 25 % городских округов, 36 % муниципальных районов, 33 % городских поселений, 13 % сельских поселений. Также по контракту назначаются главы администраций всех внутригородских муниципальных образований, за исключением двух муниципальных образований г. Санкт-Петербурга.

С 2006 по 2009 г. установлено 600 случаев досрочного расторжения контракта с главой местной администрации, при этом в 565 случаях – по соглашению сторон, в 35 случаях – в судебном порядке.

Муниципальная служба

На 1 января 2009 г. к категории «муниципальные служащие» относились 340,8 тыс. чел., что на 12 тыс. чел. больше, чем на 1 января 2008 г., и на 20 тыс. чел. больше, чем на 1 января 2007 г.

В среднем на один городской округ в Российской Федерации приходится 226,2 муниципальных служащих, на один муниципальный район – 70,5 муниципальных служащих, на одно городское поселение – 11,3, на одно сельское поселение – 3,9 муниципальных служащих.