Введение

В конце августа 1999 года мой самолет приземлился в бостонском аэропорту Логан. Я приехал в Соединенные Штаты из моей родной Франции, чтобы изучать экономику в аспирантуре Массачусетского технологического института. Это было невероятно волнующее время. Мне не терпелось познакомиться со своими новыми коллегами и научиться как можно большему как можно быстрее.

Хотя мне и посчастливилось получить стипендию, жизнь аспиранта заставляла меня аккуратно распоряжаться финансами. Я изучал цены и ходил по магазинам в поисках лучших предложений. Как экономист, я бы сейчас сказал, что мой спрос был «эластичным по цене».

Выяснить, что делать со стипендией, было достаточно просто. Первое, что мне было нужно, это ноутбук. Вторым было подключение к интернету. Третьим было место для сна (такие приоритеты!), предпочтительно не в аспирантском компьютерном классе, потому что я не люблю просыпаться с QWERTY-клавиатурой, отпечатанной на моем лбу.

Договорившись снять квартиру вместе с двумя коллегами, я решил проблему крыши над головой и смог сосредоточиться на более серьезных делах – учебе, покупке книг и приобретении компьютера. Для последнего США тогда были отличным местом. Компьютеры были настолько дешевы, что люди из других стран часто просили своих друзей в США купить ноутбук для них, даже если приходилось иметь дело с другой раскладкой клавиатуры. Исходя из собственного опыта, я бы сказал, что ноутбуки были по крайней мере на 30 % дешевле, чем во Франции. И действительно, проанализировав официальную статистику (этим мы будем много заниматься в нашей книге), Пол Шрейер (Schreyer, 2002, fig. 1) продемонстрировал, что в период с 1995 по 1999 год в США наблюдалось более резкое снижение индексов цен на компьютеры и офисное оборудование, чем во Франции, Великобритании или Германии.

Моей следующей задачей был выход во всемирную сеть. Когда я изучил доступные в моем доме способы подключения, то обнаружил, что доступ также гораздо дешевле, чем в Европе. Типичный в то время удаленный доступ через модем 56 Кбит и телефонную сеть был настолько медленным, что вам часто приходилось оставаться на связи в течение нескольких часов, чтобы загрузить файл. В США местные звонки были бесплатными, а это означало, что, если у вашего интернет-провайдера есть сервер рядом с вашим домом, то вы можете позвонить и оставаться на связи столько, сколько необходимо, не доплачивая. Во Франции приходилось платить за каждую минуту, что могло обходиться очень дорого. Как объяснял Николас Экономидес (Economides, 1999), «одной из ключевых причин отставания Европы в освоении интернета является тот факт, что в большинстве европейских стран, в отличие от США, потребители оплачивают местную связь поминутно».

Обеспечив себе крышу, компьютер и подключение к интернету, я приступил к другим задачам – посещениям конференций и путешествиям по этой удивительной стране. Я быстро понял, что авиаперелеты в США также проще и дешевле, чем в Европе. Дома, в Европе, я летал примерно раз в год, обычно летом. В Америке авиабилеты стоили достаточно дешево, и я мог позволить себе их довольно часто, даже будучи аспирантом.

Товары длительного пользования, транспорт и большинство услуг были в США на удивление дешевыми. Заработная плата, с другой стороны, была довольно высокой, что означало, что работники имели солидную покупательную способность. Все это произошло не случайно, хотя в то время я находился в блаженном неведении.

Земля свободных рынков

Давайте сначала рассмотрим пассажирские авиаперевозки. До 1978 года авиалинии в США регулировались Советом по гражданской авиации, который контролировал тарифы авиакомпаний и авиационные маршруты. Администрация президента Картера была убеждена, что потребители выиграют от дерегулирования, потому что оно поощрит конкуренцию существующих перевозчиков и появление на этом рынке новых авиакомпаний. Это и произошло. Закон о дерегулировании авиаперевозок 1978 года отменил государственный контроль над ценами и маршрутами. В течение следующих пятнадцати лет, с 1979 по 1994 год, средний тариф на пассажирскую милю снизился примерно на 9 % в аэропортах небольших населенных пунктов, на 11 % в аэропортах средних населенных пунктов и на 8 % в аэропортах крупных городов, как это было задокументировано в отчете Счетной палаты США за 1996 год. Более низкие цены привели к постоянному увеличению количества пассажиро-миль, налетанных каждый год. Однако в последние годы большинство людей испытали неприятный опыт столкновения с дифференцированными тарифами, скрытыми сборами и переполненными самолетами. Похоже, что успехи, достигнутые в 1980–1990-х годах, не были устойчивыми. Я объясню, почему это произошло.

Подобный процесс дерегулирования проходил также и в телекоммуникационной отрасли. Как отмечают экономисты Стивен Олли и Эриел Пейкс в своей известной статье 1996 года (Olley and Pakes, 1996), «на протяжении большей части XX века компания American Telephone and Telegraph (AT&T) сохраняла исключительную монополию на предоставление телекоммуникационных услуг, а также, посредством своей практики закупок, распространила это доминирующее положение и на производство оборудования». Переломным моментом стал антимонопольный судебный процесс United States v. AT&T, начавшийся в 1974 году. В этом процессе Министерство юстиции США утверждало, что AT&T монополизировала рынок дальней связи. В январе 1982 года между генеральным директором AT&T Чарльзом Брауном и помощником генерального прокурора Уильямом Бакстером было достигнуто мировое соглашение, завершившее десятилетний процесс правительства против Bell System, согласно которому в 1984 году были выделены так называемые Baby Bells^[4]. Они владели местной инфраструктурой и оставались регулируемыми монополиями в своих регионах. Новая AT&T стала конкурировать с другими телефонными компаниями, в результате цены на междугородние телефонные звонки резко упали. Большая часть первоначального снижения цен произошла из-за более низких сборов за доступ, но к этому успеху также привело возникновение конкуренции на рынке дальней связи. В период с 1984 по 1996 год средний доход от предоставляемых AT&T услуг соединения снизился на 62 %, и по мере того, как на рынок выходило все больше новых конкурентов, ее рыночная доля упала с более чем 80 % в 1984 году до примерно 50 % в 1996 году, что явно пошло на пользу американским домохозяйствам.

Однако, как и в случае авиалиний, в дальнейшем государственная политика была менее успешной. Закон О телекоммуникациях 1996 года был призван стимулировать конкуренцию, но также привел к волне слияний. Мы обсудим слияния в главе 5, лоббистскую деятельность телекоммуникационных компаний в главе 9, а вопросы, связанные с политикой «вращающихся дверей» в Федеральной комиссии по связи в главе 10.

Приведенные два примера авиатранспорта и телекоммуникаций иллюстрируют три важные характеристики конкурентной политики недавнего прошлого, к которым мы часто будем возвращаться в этой книге. Первая из этих характеристик заключается в том, что разработка антимонопольного законодательства в тот период в основном не имела партийной окраски. Дерегулирование авиакомпаний произошло при президенте-демократе Джимми Картере, а разделение компании AT&T – при президенте-республиканце Рональде Рейгане.

Во-вторых, регулирование и технологии тесно переплетены. Технологические изменения постоянно ставят, и зачастую с пользой, новые проблемы перед государственным регулированием. Так, в телекоммуникационной отрасли стоимость передачи и обработки информации снизилась благодаря интегральным схемам и компьютерам. Открытая архитектура сети и ее оцифровка стимулировали конкуренцию и проникновение на рынок новых участников, одновременно совершенствование программного обеспечения позволило обмениваться информацией в ранее невообразимых масштабах. Микроволновые технологии стали крупным прорывом, обеспечившим возможность конкуренции в сфере дальней связи, а затем за ними последовали спутниковая и оптоволоконная связь.

Как мы увидим, в подобном взаимодействии технологий и регулирования одновременно содержится как благословение, так и проклятие. Его благая роль заключается в том, что оно побуждает систему регулирования к развитию, а регулирующие органы к осторожности. Пагубное же воздействие в том, что оно затрудняет понимание последствий политического выбора, в результате чего трудно прийти к согласию, хороши или плохи те или иные меры регулирования. Лоббистам известно, как использовать это в своих интересах, создавая дымовую завесу для продвижения тех правил, которые вредят потребителям, но часто их аргументы трудно опровергнуть.

Третий урок, который я извлекаю из этих исторических примеров, заключается в том, что регулирующие органы принимают политические решения в условиях высокой неопределенности. В момент принятия решения редко бывает очевидно, являются ли антимонопольные действия хорошей или плохой идеей. Журналист Стивен Колл писал об AT&T: «Будет ли разделение компании American Telephone & Telegraph вспоминаться десятилетия спустя как одно из самых впечатляющих фиаско истории американской промышленности, или же оно будет вспоминаться как знаковое событие в преддверии великой глобальной информационной эры, или же оно будет забыто совсем, в 1985 году ответ на этот вопрос невозможно разумно спрогнозировать». Отсюда следует важный вывод. В некоторых случаях мы должны позволить правительству совершать ошибки. Иногда оно будет слишком снисходительно. Иногда оно будет действовать слишком жестко. В среднем, правительство должно действовать правильно, но вряд ли это возможно в каждом конкретном случае. Поэтому терпимость к ошибкам, совершаемым из благих побуждений, является частью хорошего регулирования, при условии, что существует надлежащий процесс и механизм, позволяющий извлекать уроки из этих ошибок. К сожалению, в последние годы такая толерантность стала редким качеством.