Глава 1. Современный российский рынок ценных бумаг

1.1. История становления и этапы развития законодательства

Современный российский рынок ценных бумаг за двадцатилетнюю историю своего существования серьезно эволюционировал, пройдя в своем развитии сквозь богатый событийный ряд. Зарождаясь в условиях плановой централизованной системы хозяйствования и отсутствия нормативной базы, его дальнейшее продвижение сопровождалось трансформацией экономических отношений и кризисными явлениями. Сегодня наличие в России рынка ценных бумаг воспринимается уже вполне естественным образом, он являет собой составную часть финансовой системы страны.

Становление российского рынка ценных бумаг происходило в несколько этапов, границы которых достаточно условны. Основанием для периодизации могут служить как даты принятия соответствующих «знаковых» нормативных правовых актов, так и те события, с которыми связывается создание и развитие рынка – приватизация, запуск биржевых торгов, кризис 1998 г. и т. п. В предложенной ниже периодизации будет использоваться смешанный подход, основанный одновременно на датах принятия соответствующих актов и знаковых событиях.

Первый этап развития современного законодательства о рынке ценных бумаг можно определить в рамках 1988–1995 гг. Его начало связано с принятием постановления Совета Министров СССР от 15 октября 1988 г. № 1195 «О выпуске предприятиями и организациями ценных бумаг»^[13], которое предоставило возможность вести деятельность на основе негосударственной формы собственности, в том числе путем использования метода «хозрасчета». Отношения, закрепленные данным постановлением, акционерными в полном смысле слова еще не являлись. Существование акций в качестве объекта прав было статичным и лишено возможности использования в гражданском обороте в силу отсутствия юридически закрепленного порядка их обращения.

Принятие закона СССР от 6 марта 1990 г. № 1305-1 «О собственности в СССР»^[14], а затем и закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 «О собственности в РСФСР»^[15] расширило круг объектов прав собственности, в который попали «акции, облигации и другие ценные бумаги».

Свой вклад в формирование законодательства о рынке ценных бумаг внесли: постановление Совмина РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 601 «Об утверждении Положения об акционерных обществах»^[16], постановление Совета Министров СССР от 19 июня 1990 г. № 590 «Об утверждении Положения об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью и Положения о ценных бумагах»^[17], закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности»^[18].

Дальнейшее развитие правового регулирования отношений в сфере рынка ценных бумаг получило в связи с принятием 31 мая 1991 года «Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик»^[19]. В отличие от Гражданского кодекса РСФСР 1964 г., лишь фрагментарно упоминавшего ценные бумаги в числе предметов некоторых гражданско-правовых сделок, Основы гражданского законодательства содержали комплекс однородных норм, пусть и состоящих из нескольких статей, но объединенных под одной главой 4 «Ценные бумаги».

Согласно положениям Основ ценные бумаги относились к разряду имущества (ст. 4), являлись документом и были связаны только с одним типом прав – имущественными (ст. 31). Право, удостоверенное ценной бумагой, могло быть переуступлено другому лицу лишь путем передачи ценной бумаги. Форма перехода прав связывалась исключительно с порядком передачи самой ценной бумаги в зависимости от ее вида: 1) предъявительская – путем вручения;

2) ордерная – путем совершения передаточной надписи;

3) именная – путем уступки требования.

На этот счет в литературе справедливо указывается, что «имело место явное смешение понятия передачи ценной бумаги (каковым может быть только физическое действие) и понятия перехода прав, удостоверенных ценной бумагой. Эта неточность была исправлена в Гражданском кодексе РФ 1994 г., однако понимание ценной бумаги исключительно как документа – носителя прав, а также конструирование перехода прав по ценной бумаге в исключительной связи с одним из трех классических типов бумаг прочно укрепились в современном гражданском законодательстве»^[20].

Наконец, Основы гражданского законодательства в ст. 31 содержали перечень из шести ценных бумаг (облигация, чек, вексель, акция, коносамент, сберегательный сертификат) и одновременно предполагали возможность существования «других документов, выпускаемых в соответствии с законодательством в качестве ценных бумаг».

Важной вехой в становлении современного законодательства о рынке ценных бумаг стало постановление Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. № 78 «Об утверждении Положения о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР»^[21] (далее – Положение).

Положение было призвано регулировать порядок выпуска и обращения ценных бумаг, регламентировать деятельность участников рынка ценных бумаг в целях защиты интересов инвесторов и содействия эффективному развитию российской экономики.

В Положении кратко, но прямо закреплялись основные нормы о выпуске (эмиссии) и обращении ценных бумаг (в том числе об их проспекте, государственной регистрации, способах размещения), о государственном контроле приобретения крупных пакетов акций, о деятельности участников рынка (в том числе о лицензировании и аттестации специалистов), о фондовой бирже и другие.

Согласно п. 1 Положения ценная бумага была определена как денежный документ, удостоверяющий имущественное право или отношение займа владельца документа по отношению к лицу, выпустившему такой документ. Несмотря на «документарный» характер определения, Положение допускало существование ценных бумаг в форме записей на счетах, т. е. закладывало правовые основы для бездокументарных ценных бумаг. Как известно, возможность существования ценных бумаг как в документарной (в виде «обособленных» документов), так и в бездокументарной (записи на счетах) форме была позднее воспроизведена в Гражданском кодексе РФ 1994 г.

Действие Положения распространялось на ограниченный перечень ценных бумаг: акции, облигации, государственные долговые обязательства и производные ценные бумаги. Однако допускалось расширение видового состава ценных бумаг по решению Министерства экономики и финансов РСФСР.

Положение не касалось акций предприятий и трудовых коллективов, выпущенных в соответствии с Постановлением Совета Министров СССР от 15 октября 1988 г. № 1195 «О выпуске предприятиями и организациями ценных бумаг», а также депозитных и сберегательных сертификатов банков, векселей и других платежных документов, выпуск и обращение которых регулировались законодательством РСФСР.

В целом, несмотря на отсутствие в тот период четкой правовой связи между актами различного уровня, Положение для своего времени носило прогрессивный характер. В нем были закреплены ставшие базовыми понятия в сфере рынка ценных бумаг и заложен юридический прообраз современного законодательства о рынке ценных бумаг. В дальнейшем нормы Положения получили развитие в специальных нормативных актах об акционерных обществах, о рынке ценных бумаг, об инвестиционных фондах, о защите прав инвесторов и других.

В рамках первого этапа становления законодательства о рынке ценных бумаг отдельного упоминания заслуживают некоторые знаковые события того времени.

Во-первых, начало использования в хозяйственном обороте векселей. Последовавшее развитие вексельного обращения потребовало принятия соответствующих нормативных актов, к основным из которых можно отнести постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 июня 1991 г. № 1451-1 «О применении векселя в хозяйственном обороте РСФСР»^[22], указы Президента РФ от 19 октября 1993 г. № 1662 «Об улучшении расчетов в хозяйстве и повышении ответственности за их своевременное проведение»^[23] и от 23 мая 1994 г. № 1005 «О дополнительных мерах по нормализации расчетов и укреплению платежной дисциплины в народном хозяйстве»^[24].

Во-вторых, начало кампании по приватизации государственных предприятий и учреждений, повлекшей за собой создание многочисленных акционерных обществ. Именно с приватизации началось ощутимое развитие гражданско-правовых отношений по поводу ценных бумаг – акций приватизированных предприятий. Правовой основой для данных процессов послужил закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР»^[25]. В целях его исполнения и восполнения законодательных пробелов были приняты указы Президента РФ: «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» (от 29 декабря 1991 г. № 341 и от 29 января 1992 г. № 66 соответственно)^[26], «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества» (от 1 июля 1992 г. № 721)^[27], «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации» (от 14 августа 1992 г. № 914)^[28], «О мерах по организации рынка ценных бумаг в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий» (от 7 октября 1992 г. № 1186)^[29], «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» (от 24 декабря 1993 г. № 2284)^[30].

В-третьих, начало формирования современного рынка государственных ценных бумаг – государственного долга в форме облигаций. Нормативной базой для его создания послужили Закон РФ от 13 ноября 1992 г. № 3877-1 «О государственном внутреннем долге Российской Федерации»^[31], постановление Совета Министров – Правительства РФ от 8 февраля 1993 г. № 107 «О выпуске государственных краткосрочных бескупонных облигаций»^[32] и другие акты.

Наряду с вышеуказанными процессами становление российского рынка ценных бумаг сопровождалось глубоким кризисом национальной экономики, гиперинфляцией, оттоком капитала и в целом стремительным изменением экономических условий. В этой связи говорить об эффективном развитии рынка ценных бумаг на данном этапе не приходится. Создававшиеся правовые основы сильно зависели от политической конъюнктуры и негативных процессов в рыночном хозяйстве.

Характерным для этого периода является принятие Президентом РФ и Правительством РФ срочных и переходных мер по упорядочиванию отношений на рынке ценных бумаг.

Так, целям обеспечения государственного регулирования на финансовом рынке и рынке ценных бумаг, а также отношений, складывающихся в процессе обращения ценных бумаг, пресечения злоупотреблений и нарушений прав граждан служил указ Президента от 4 ноября 1994 г. № 2063 «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации»^[33]. Данным указом в частности:

– устанавливался закрытый перечень видов предпринимательской (профессиональной) деятельности на рынке ценных бумаг, осуществляемой на основании лицензии (п. 2);

– закреплялись способы государственного регулирования деятельности на финансовом рынке: контроль за участниками рынка, в том числе эмитентами при размещении ценных бумаг; запрещение и пресечение профессиональной деятельности без лицензий; контроль за достоверностью информации, раскрываемой и предоставляемой участниками рынка; создание системы обеспечения прав инвесторов и контроля за соблюдением их прав участниками рынка (п. 3);

– устанавливался перечень ценных бумаг, допускаемых к публичному размещению (п. 4).

Наконец, указом был образован первый специализированный федеральный орган исполнительной власти по осуществлению контроля и регулированию рынка ценных бумаг и деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг – Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ, получившая позднее статус федерального министерства.