Масштабные процессы миграции требуют выработки также дополнительного набора мер, направленных на пресечение незаконной иммиграции на территорию Российской Федерации. Здесь особенно важны меры двустороннего и многостороннего сотрудничества государств, определение совместных стратегии и направлений контроля. Особенно это актуально в части сближения и унификации национальных законодательств, направленных на упорядочение государственного миграционного обмена, организацию действенного контроля над въездом и выездом, синхронизацию визовой политики в отношении граждан, выезжающих из третьих стран, а также создание межгосударственного координирующего органа с целью объединения усилий в борьбе с незаконной миграцией.

Несмотря на несомненную актуальность, вопросы миграционного правового регулирования еще не получили надлежащего всестороннего анализа в научной юридической литературе. Имеющиеся исследования в основном посвящены отдельным конкретным проблемам (определению правового статуса беженцев, вынужденных переселенцев, вопросам привлечения иностранных работников и т. п.) и, как правило, проводятся специалистами неюридического профиля (социологами, географами, демографами, экономистами^[7]). Накопленные знания о миграционных правоотношениях, разработанные и обоснованные научные положения в сфере регулирования миграционных процессов до сих пор не представляют собой системной теоретической конструкции.

Предлагаемая монография ставит задачей комплексное исследование теоретических и прикладных проблем правового регулирования миграционных отношений^[8].

Глава I посвящена определению места и роли миграционного права в системе российского права. На основе анализа научной дискуссии о новых структурных подразделениях в системе российского права и классической теоретико-правовой методологии выявлены основные компоненты миграционного права, позволяющие обосновать нынешнее его состояние как комплексного межотраслевого института. С целью подтверждения этого ключевого вывода вычленяются и обосновываются системные факторы формирования и развития миграционного права в качестве самостоятельного образования российского права, устанавливается его структурная композиция в виде основных субинститутов. Комплексная природа правового института исследуется посредством анализа миграционных правоотношений, установления их особенностей в аспекте субъектного состава, объекта и содержания. Предлагается классификация миграционных правоотношений, которая позволяет выявить многообразие миграционной сферы и сложный состав системы миграционного права. Обоснованию авторского понимания миграционного права предшествует не только обозначение исходных понятий, имеющих принципиальное значение для исследования (например, понятие мигранта), но и определение новых. В этом смысле сформулированная в этой главе базовая дефиниция миграционного права может способствовать дальнейшему исследованию этого правового явления.

В контексте «автономного» рассмотрения миграционного права раскрывается его источниковедческая база и определяется конкретный «набор» ее составляющих, в котором, как показал анализ, представлен весь спектр имеющихся в российской правовой системе источников. При этом динамичное нарастание правовых источников миграционного права сопровождается, с одной стороны, укреплением роли федерального закона как главного регулятора в области миграции населения, с другой стороны, сохранением высокой доли подзаконного нормотворчества. Продолжает сохранять актуальность федеративный срез исследования проблемы, подтверждающий ведущую роль федерального регулирования и незначительность его регионального сегмента, который имеет устойчивую тенденцию к его расширению в связи с изменением целевых доминант в российской миграционной политике (усиление стимулирующих механизмов, способствующих притоку квалифицированных мигрантов).

В целях полного раскрытия механизма государственного управления в рассматриваемой области в главе II анализируются основные институциональные структуры – органы государственной власти Российской Федерации, действующие в сфере регулирования миграционных процессов. Вопросы деятельности органов государственной власти исследуются не только в их компетенционном выражении, но и с точки зрения обоснованности проведенного разграничения их полномочий в свете требований, вытекающих из положений Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. В этой части работы определяются субъекты управления в сфере миграции населения, впервые осуществляется группировка их полномочий, оценочный анализ оптимальности их «набора» в свете задач, стоящих в области миграции населения.

Конституционные принципы федерализма, действующие в миграционной сфере, позволяют выявить не только приоритетную роль федеральных органов государственной власти в установлении компетенции всех субъектов управления этими отношениями, но и объективно обусловленное осуществление ими основного массива этих полномочий. Нормы, регулирующие разграничение полномочий в данной сфере, содержатся в различных федеральных законах и не всегда позволяют определить уровень ответственности за их осуществление. Предлагаются схемы разграничения полномочий, которые могут быть использованы в ходе продолжающейся федеративной реформы для упорядочения сложившихся отношений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Обосновываются предложения о необходимости участия в их управлении органов местного самоуправления при соблюдении конституционных формул возложения ответственности на этот уровень власти.

В этой же главе впервые делается попытка проанализировать «горизонтальный» срез вопросов деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации. Исследование компетенционных аспектов функционирования исполнительной власти показывает, что основной объем полномочий в сфере миграции населения принадлежит Правительству Российской Федерации, Федеральной миграционной службе и ряду иных федеральных органов исполнительной власти. Выявлены потенциальные возможности усиления руководящих и координационных функций Правительства Российской Федерации в сфере миграции населения.

Ключевое значение в раскрытии темы, безусловно, имеет статус мигранта как основного субъекта миграционных правоотношений. Этому посвящена наиболее объемная глава III монографии. В ней предложены базовые критерии идентификации мигрантов, позволяющие выделить их среди других лиц, осуществляющих перемещение через границы государств, выявлены их виды, категории, общие для всех мигрантов права и обязанности, которые легли в основу авторского определения понятия «мигрант». В условиях отсутствия легального определения понятия «мигрант» в российском законодательстве данная научная дефиниция используется в целях изучения конкретных особенностей статуса основного субъекта миграционных отношений.

Специальному анализу, в том числе в контексте международных стандартов, подвергнуты элементы правовых статусов отдельных категорий мигрантов (переселенцев, трудящихся-мигрантов, вынужденных переселенцев, беженцев, лиц, получивших политическое убежище и получивших временное убежище): условия приобретения статуса, порядок его предоставления, основания его утраты и лишения, права и обязанности. Здесь же рассматривается категория нелегальных мигрантов, а также иные субъекты незаконной миграции относительно их административной и уголовной ответственности по российскому законодательству, которое, как показал анализ, развивается в русле общемировых тенденций, но еще не в полной мере отвечает задачам национальной безопасности, обеспечения интересов государства и граждан.

В главе IV выявляются основные тенденции развития международно-правового регулирования миграционных отношений, раскрываются институциональные механизмы межгосударственного сотрудничества в этой сфере. В основном речь идет о защите беженцев как категории мигрантов, получивших международно-правовую защиту. В работе нашло отражение стремление международного сообщества к расширению категорий лиц, подпадающих под защиту международного права. Наиболее остро на повестке дня стоит проблема правового положения лиц, перемещенных внутри страны. Данные вопросы исследуются также в свете направлений повышения эффективности международно-правовых институтов защиты этих мигрантов.

Международно-правовое регулирование затрагивает такой важный для социально-экономического развития государств пласт отношений, как трудовая миграция. Несмотря на обилие на этом уровне актов в этой сфере, их анализ позволяет признать отсутствие единообразия в понимании этой категории мигрантов. Сопоставление международного права и российского права также выявляет различие в подходах к определению понятия трудящегося-мигранта и перечню его прав.

С учетом геополитического характера построения международных и межгосударственных отношений России исследуются вопросы регулирования миграции населения на уровне Содружества Независимых Государств, выявляются векторы единой миграционной политики, формируемой его участниками. Анализ правового регулирования миграционных отношений в Европейском Союзе позволяет констатировать его комплексность, позволяющую говорить о формировании общеевропейского миграционного права.

Завершает работу глава V, в которой дается краткий обзор зарубежного опыта правового регулирования миграционных отношений. Анализ иностранного опыта позволяет выделить две модели правового регулирования по степени консолидации миграционного законодательства, характерные для государств общего права и государств романо-германской правовой традиции. При этом следует признать, что при различиях моделей само миграционное законодательство, детерминированное общими для государств задачами и международными стандартами в этой области, во многом схоже. Этот вывод базируется на выявленных тенденциях развития миграционного законодательства зарубежных стран в последние два десятка лет. Использованный в работе инструментарий сравнительного правоведения позволяет рассмотреть особенности основных институтов миграционно-правового регулирования в отдельных государствах.

В заключении работы определяются возможные траектории развития российского законодательства с учетом необходимости четкого следования международным обязательствам Российской Федерации и позитивного опыта зарубежных стран со схожей моделью регулирования указанных отношений.

В работе использованы некоторые материалы, подготовленные отделом конституционного и административного законодательства иностранных государств Института. Автор искренне благодарит своих коллег.