Определение эффективности норм законодательства как соотношения цели, с которой принята данная норма, к результату ее действия подвергалось критике и с других позиций. Так, Л. И. Спиридонов в свое время отмечал, что такая постановка вопроса неоправданно ограничивает предмет анализа результативностью одной только правотворческой деятельности государства. Согласно этой схеме правотворческий орган, выявив социальную проблему и поставив цель решить ее юридическими средствами, издает норму права, которая, влияя в доступных ей пределах на поведение людей, заставляет их совершать поступки, на которые как раз и рассчитывал законодатель. Реальность же весьма далека от этой схемы. Во-первых, ни один законодатель не способен дать полный и точный анализ общественных процессов и сформулировать конкретные цели, которые можно разрешить посредством принятия юридических норм. Даже тогда, когда общество ставит перед собой определенные задачи, они оказываются чрезмерно абстрактными. Оценка эффективности изданных норм в таких условиях неизбежно сводилась к пустопорожним рассуждениям, например, о творческой роли социалистического права в развернутом строительстве коммунизма или о том, какие законы и в какой мере приблизили бы российское хозяйство к рыночной экономике. Наступление коммунизма или победа рынка над планом – слишком общие и неопределенные критерии для того, чтобы их можно было использовать, сопоставляя в качестве цели с результатами исторического развития, для измерения эффективности тех или иных юридических норм. Во-вторых, преобладающая часть норм права складывается в ходе естественно-исторического процесса как обобщение социального опыта, а государство в качестве осознающей действительность силы может лишь официально признать их, так или иначе санкционировать, в том числе и путем принятия законов. Говорить о том, что в этой ситуации кто-то произвольно ставит конкретные цели, средством достижения которых являются юридические нормы, можно лишь с очень серьезными оговорками. В-третьих, вопрос о социальной эффективности правовой нормы не может быть сведен к проблеме соблюдения отдельным индивидом того или иного юридического запрета. Если бы можно было ограничить исследовательскую задачу таким образом, то проблема эффективности закона оказалась бы тождественной проблеме эффективности правовой санкции, поскольку наказание – единственное средство, которым пользуется сам закон для поддержания авторитета своих требований. В реальности же действие правовых запретов опосредуется системами социальных, личностных, социально-психологических и целого ряда других факторов^[43].

В целом, по замечанию В. В. Лапаевой, советская теория эффективности находилась в русле инструменталистского подхода к праву как к «средству руководства обществом», инструменту достижения экономических, политических, идеологических и иных целей социалистического строительства. Само по себе определение эффективности норм права (а по сути – норм законодательства) как соотношения между фактическим результатом их действия и теми социальными целями, для достижения которых они были приняты, по ее мнению, еще не несет специфической правовой нагрузки, поскольку ничего не добавляет к общепринятому пониманию эффективности как соотношения между целью и результатом того или иного действия. Правовое содержание данного понятия зависит от того, что понимается под целями правовых норм^[44].

Новое весьма интересное понимание эффективности законодательства предложила В. В. Лапаева. Она указывает на то, что в современных условиях, «когда задача правового регулирования видится уже не в достижении заданных сверху целей, а в выражении и согласовании социальных интересов, способствующих нормальному, свободному развитию общественных отношений, должны быть соответствующим образом пересмотрены и положения теории эффективности законодательства. Было бы неверно продолжать трактовать эффективность закона как соотношение между результатом действия нормы и предписанными ей неправовыми (экономическими, политическими, идеологическими и т. п.) целями. В русле современного понимания сущности закона в условиях формирующейся правовой государственности эффективность законодательства следует измерять его вкладом в укрепление правовых начал государственной и общественной жизни, в формирование и развитие элементов свободы в общественных отношениях, в реализацию прав и свобод человека и гражданина. То же самое можно сформулировать и в привычных терминах соотношения цели и результата, поскольку эффективность – это всегда мера целенаправленного воздействия. Только речь пойдет не о внешних по отношению к праву экономических, политических, идеологических и иных целях, а об имманентной ему правовой цели, заключающейся в согласовании социальных интересов на базе правообразующего интереса и в обеспечении, таким образом, максимально возможной всеобщей меры свободы для развития соответствующей сферы общественной жизни»^[45].

Думается, что профессор В. В. Лапаева в данном случае вышла за рамки проблемы эффективности норм законодательства и попыталась оценить эффективность права в целом как социально-духовного регулятора и его роль в развитии государственности. Весьма трудно, если вообще возможно, определить вклад конкретной нормы в укрепление правовых начал государственной и общественной жизни, формирование и развитие элементов свободы в общественных отношениях, реализацию прав и свобод человека и гражданина. Вот почему представляется чрезвычайно важным не допускать смешения понятий эффективности права и эффективности норм законодательства, четко разграничивать их. Представляется, что эффективность права как социально-духовного регулятора не складывается из эффективности конкретных норм законодательства. Более того, она не сводится к эффективности осуществления главных принципов права, закрепленных в законодательстве. Эффективность, значимость, психологическое признание права определяются целым комплексом факторов собственно юридического, психологического, культурного, экономического и иного характера.

Заслуживает внимания предложенный В. В. Лапаевой подход к эффективности законодательства с позиций социальной конфликтности. Она указывает, что под эффективностью закона следует понимать степень соответствия реального уровня конфликтности в урегулированной законом сфере отношений оптимальному для данной сферы уровню конфликтности^[46]. В зарубежной литературе также существует подход, рассматривающий назначение права, помимо прочего, в поддержании некоего минимального уровня конфликтности^[47]. Минимально конфликтное развитие вообще можно считать одной из целей социальной и правовой жизни, важным показателем эффективности действующего права. В. В. Залесский считает максимальное использование возможностей бесконфликтного развития «одной из фундаментальных закономерностей существования и развития природы»^[48].

Попытки связать эффективность с удовлетворением интересов и разрешением конфликта встречались и при исследовании эффективности правоприменительной деятельности. Так, В. В. Лазарев указывал, что одной из целей правоприменительной деятельности является удовлетворение интересов сторон в конкретном юридическом деле. Однако не всегда интересы участников правоприменительного процесса совпадают. Поэтому независимый и незаинтересованный в исходе дела правоприменительный орган стремится к устранению социального конфликта, и от того, насколько ему это удается, заключают и об эффективности правоприменительной деятельности^[49].

Соглашаясь с тем, что в современных условиях цели и задачи подверглись существенному изменению, необходимо отметить, что достаточно сложно определить, насколько сбалансированно согласованы социальные интересы, насколько прочно обеспечена «максимально возможная мера свободы», а значит, насколько эффективна система действующих норм законодательства.

При исследовании эффективности норм законодательства как сбалансированности социальных интересов следует иметь в виду еще некоторые обстоятельства. Например, как отмечал Е. Н. Трубецкой, можно привести сколько угодно примеров норм права, не соответствующих никаким интересам или прямо противных интересам, их вызвавшим^[50]. Еще одним моментом, осложняющим анализ сбалансированности социальных интересов, является то, что в обществе часто встречаются «фальшивые», незаконные потребности, на существование которых уже указывалось в литературе^[51], а также потребности нереальные, завышенные. Следует ли включать их в общую шкалу, подлежащую сбалансированию?

Рассмотрение эффективности отдельных норм законодательства и права в целом как социально-духовного регулятора с позиций уровня социальной конфликтности, уровня «конфронтации потребностей», несмотря на всю имеющуюся критику, тем не менее, заслуживает научного внимания. Необходимость права и правового регулирования как выражения справедливости не раз связывалась с социальными конфликтами. Так, Г. Д. Гурвич указывал, что «проблема справедливости возникает только тогда, когда допускается возможность конфликта между равнозначными нравственными ценностями… Справедливость призвана к предварительному примирению действительного конфликта между персональными и трансперсональными ценностями, рассматриваемыми в качестве равнозначных»^[52]. Х. Ортега-и-Гассет писал: «Так называемое “общество” никогда не оправдывает своего названия. Общество – это всегда, в той или иной степени, разобщенность, в нем действуют силы взаимоотрицания и взаимоотталкивания. А поскольку, с другой стороны, оно хочет казаться чем-то прямо противоположным, то мы должны, наконец, понять, что общество по самой сути своей – больная, ущербная реальность и в нем происходит непрестанная борьба между действительно социальными элементами и поступками с элементами антисоциальными, разобщающими. Чтобы добиться хотя бы минимального перевеса социальных тенденций, то есть для того, чтобы общество как таковое выжило, оно зачастую вынуждено прибегать к вмешательству “общественной власти”, к насилию, вплоть до создания – на более высоких ступенях развития – социального органа, в чьи обязанности входит реализовывать эту власть в формах, противостоять которым все остальное бессильно. Орган этот обычно и называется Государством»^[53].

Представляется, что различие между пониманием эффективности норм законодательства как соотношения цели и результата и ее трактовкой как отражения интересов субъектов права, баланса этих интересов не столь уж принципиально. Следует согласиться с Г. В. Мальцевым в том, что «цель, если она действительно необходима, невозможно отделить от интереса. Иначе говоря, она есть осознанный интерес и должна его объективно отражать… Цели человека складываются на основе объективно возникающих его интересов, реализуемых посредством деятельности в целесообразных формах»^[54]. Механизм выбора целей включает в себя не только организационные моменты и научные методы, но и стадию социальной оценки, отбора вариантов и выбора наиболее предпочтительной цели^[55]. Вся история возникновения и развития целеполагающей деятельности человека показывает, что цели формируются на основе потребностей как форма отражения предмета потребности^[56]. Потребности и интересы связывают с целями и зарубежные авторы. Так, Дж. Айф указывает, что, когда мы говорим о потребности, мы по существу говорим о средстве достижения определенной цели^[57].

Осознание индивидом объективного интереса есть познание объективной необходимости, акт свободы. Поэтому категория цели как результата осознания объективного интереса характеризует свободно-волевую деятельность человека. Свобода воли неизменно предполагает наличие разумно поставленной и соответствующей объективному интересу цели^[58].

Таким образом, цели формулируются законодателем именно для удовлетворения тех или иных социальных интересов. Следовательно, рассмотрение эффективности норм законодательства как меры отражения социальных интересов есть фактически рассмотренное под другим углом зрения определение эффективности норм как соотношения целей и результатов.

Как видим, понятие эффективности норм законодательства, называемой традиционно эффективностью норм права, весьма многоаспектно и может включать целый ряд сторон и параметров. С. Ю. Марочкин, исследуя проблемы эффективности норм международного права, предлагает понимать эффективность как некую комплексную характеристику. Он пишет: «Эффективность норм международного права представляет собой комплексную характеристику их внутреннего качества (обоснованности, реальности, гарантированности и т. д.), успешного действия, реализации, оптимальности затрат (издержек) и достижения цели, отвечающей потребностям прогрессивного развития международных отношений… В общетеоретическом плане представленная трактовка обнаруживает определенное сходство с целевой концепцией эффективности. Но это сходство больше внешнее. Различие в главном: содержание понятия эффективности гораздо шире. Другими словами, есть основание говорить об эффективности в широком смысле»^[59]. На основании этого С. Ю. Марочкин выделяет ряд основных элементов понятия эффективности: качество (совершенство) самих норм, их успешное действие, полная и точная реализация, оптимальность затрат (издержек), степень достижения непосредственной социальной цели^[60].

Итак, проблемой, важной не только для настоящего исследования, но и для всего дальнейшего изучения вопросов эффективности в праве, является необходимость разграничения эффективности права и эффективности норм законодательства. В советской юридической науке, трактовавшей право как систему установленных или санкционированных государством формально определенных общеобязательных норм, обеспеченных возможностью применения государственного принуждения, такая проблема была лишена актуальности. В условиях, когда отечественная наука перестала сводить право к системе норм государства, а само право стало рассматриваться как многогранный, многоаспектный феномен, назрела необходимость пересмотра соответствующих положений теории эффективности.

Очевидно, что не все нормы законодательства могут называться правовыми не только по способу установления и охраны, но и по смыслу и содержанию. Нормы, содержащиеся в нормативных актах, представляют собой не нормы права, а нормы законодательства. Нормы законодательства, являясь, по сути, указаниями государства и объединяясь в нормативных актах, являются формой выражения права как явления культуры, социального и духовного регулятора, его принципов и требований. Право и его требования отражают многолетний социальный опыт, национальную и общечеловеческую культуру, национальный менталитет, а законодательство и его нормы выражают волю и цели государства.

Эффективность права не вытекает из эффективности конкретных норм законодательства, а связана с реализацией, развитием посредством права как социально-духовного регулятора, как принудительной регулятивной системы начал и закономерностей человеческого общежития, способностей и социально позитивных качеств человека, его созидательных начал. По сути, эффективность права как регулятора означает реализацию им своего духовного и социального назначения в конкретном обществе в конкретную историческую эпоху.

Эффективность норм законодательства имеет принципиально иную сущность, связана с несколько иным комплексом факторов. Как известно, закон (как и другой нормативный акт) является формой выражения норм права, формальным источником права. Законодательство в узком смысле понимается как совокупность законов, в широком – как совокупность действующих в государстве нормативных актов. Поэтому традиционно соотношение права и закона рассматривается как соотношение содержания и формы. В таком случае термин «эффективность норм законодательства» может пониматься лишь как эффективность законодательной формы выражения норм права, эффективность предписаний государства, соответствующих или не соответствующих правовым началам. Сам же по себе нормативный акт представляет собой слишком разноплановый правовой феномен, чтобы говорить об его единой эффективности. К некоторым частям нормативного акта оценка эффективности просто неприменима, например, к дате принятия, преамбуле, не имеющей нормативного значения, и т. д. Нормативный акт может включать оперативные поручения государственным органам, должностным лицам, то есть ненормативные, индивидуальные предписания. Такие предписания, направленные определенному кругу лиц по поводу конкретной ситуации, будут вызывать эффект, принципиально иной по сфере распространения.

Во многих работах проблема эффективности рассматривается именно как проблема результативности действующего законодательства. Представляется, что в данном случае упускаются из виду содержательные моменты категории эффективности.

С позиций плюралистической теории эффективности интерес представляют психологический, антропологический подходы к понятию эффективности правовых предписаний. В антропологическом аспекте эффективность норм законодательства можно было бы рассматривать как антропологическую адекватность, то есть способность правовых предписаний выражать, развивать и реализовывать основополагающие качества человека – духовность, творчество, самоутверждение, востребованность, способность норм права содействовать развитию личности максимального числа членов общества. При этом, как справедливо отмечает В. С. Барулин, одной из важнейших форм самоутверждения человека является его созидание, понимаемое в самом широком смысле слова как человеческое творение себя, общества, природы, всей материальной и духовной культуры^[61].

Выдвигаемая нами плюралистическая теория эффективности права предполагает четкое отграничение права как явления культуры, социально-духовного регулятора общественной жизни и внутреннего мира человека, его эффективности от норм права, которые в данном контексте правильнее называть нормами законодательства. Разграничивая эффективность права и эффективность конкретных норм законодательства, следует согласиться с Г. Д. Гриценко в том, что добровольное исполнение субъектом права взятых на себя обязательств предполагает соответствие содержания права представлениям субъекта о справедливости, равенстве, свободе и других правовых идеях. Это значит, что на первый план выдвигается вопрос о духовно-нравственном содержании права, о включенности представлений о правах и обязанностях в культурно-историческую реальность общества^[62]