Следует отметить, что достаточно точно сущность данной теории определил Н. И. Лазаревский, который писал: «Согласно некоторым теориям … основное отличие органов местного самоуправления от органов общей администрации состоит в том, что личный состав первых не принадлежит к профессиональному чиновничеству. Это достигается или тем, что должностные лица органов самоуправления исполняют свои обязанности не по назначению от правительства, а по выбору от местного населения, или же тем, что должностные лица, хотя бы и назначенные правительством, несут свою службу безвозмездно»^[40].

Отметим, что взгляды последователей политической теории местного самоуправления поддерживались не всеми государствоведами. Так, Н. М. Коркунов считал, что Р. Гейнст придает слишком большое значение экономической зависимости должностного лица органов местного самоуправления. Однако, по его мнению, следует учитывать и тот факт, что, находясь на государственной должности, чиновник имеет не только прямые материальные выгоды. Пользуясь своими полномочиями, соответствующее должностное лицо может помимо вознаграждения получать дополнительные личные выгоды, которые могут во много раз превышать его официальное вознаграждение. «Землевладелец, наделенный в отношении к окрестному населению правами полицейской власти, ставится, конечно, в особо выгодное положение, получает возможность пользоваться предоставленными ему полномочиями в своих личных интересах. Поэтому, и не получая вознаграждение, он может не меньше оплачиваемого чиновника быть заинтересован в удержании за собой данной должности, дающей ему существенные выгоды. А раз назначение на должность зависит от правительства, это стремление удержать за собой должность приведет неизбежно к полной зависимости от правительства»^[41].

Кроме того, следует признать, что подобный порядок замещения руководящих должностей в системе местного самоуправления с неизбежностью повлечет концентрацию муниципальной власти в руках только состоятельных людей, что обусловит осуществление местных задач в интересах группы местных жителей, принадлежащих к наиболее обеспеченному классу.

В силу отмеченных причин можно присоединиться к мнению Н. М. Коркунова, считавшего, что «нельзя признать общим основанием самостоятельности органов самоуправления особый порядок замещения отдельных должностей»^[42].

Важно обратить внимание на то, что приверженцы данной теории видели в привлечении общественных элементов к процессу управления местными делами проявление политического приема. Однако, несмотря на то, что указанная теория заключалась в выборности или назначаемости должностных лиц, которые должны работать бесплатно, следует признать, что идея самоуправления в данном контексте осталась нераскрытой. К тому же в рамках теории самоуправление рассматривалось как нечто второстепенное по отношению к основной деятельности местных должностных лиц.

В современной практике муниципального строительства теория самоуправления нашла свое практическое выражение на уровне органов территориального общественного самоуправления, в деятельности домовых комитетов, советов улиц, микрорайонов.

Отметим, что рассмотренные основные системы взглядов на местное самоуправление остаются наиболее популярными. При этом одни ученые продолжают утверждать, что местное самоуправление является децентрализованным и организационно обособленным элементом государственного механизма, зависимым от центра и выступающим в качестве административной организации по оказанию услуг населению в соответствии с общенародными стандартами и общим политическим курсом центрального правительства^[43].

Другие ученые, наоборот, придерживаются общественной доктрины местного самоуправления, приводя в ее пользу следующие аргументы:

1) местные органы власти формируются непосредственно местным населением либо при его участии;

2) местные органы власти обладают самостоятельностью, так как располагают собственными финансовыми, материальными, человеческими ресурсами и определенным блоком самостоятельной компетенции^[44].

Рассматривая вышеуказанные теории, следует присоединиться к мнению Н. И. Лазаревского, который отмечал, что каждая из отмеченных теорий и верна и неверна одновременно, поскольку указывает на один из признаков самоуправления, который недопустимо возводится в абсолют применительно ко всем странам и случаям^[45].

Применительно к организации местного самоуправления в Российской Федерации не следует делать акцент только на одной из указанных теорий, поскольку «практика местного управления свидетельствует, что в жизни приходится действовать на основе синтеза различных теорий. Иначе говоря, в самоуправлении должно сочетаться и общественное, и государственное»^[46].

Как отмечает Е. С. Шугрина, природа местного самоуправления не может быть определена однозначно, затруднительно четко разделить собственно местные дела и общегосударственные, кроме того, функции местного самоуправления имеют не только частноправовой^[47], но и публичный характер^[48].

По нашему мнению, наиболее предпочтительной в настоящее время является дуалистическая теория муниципального управления, представители которой пытаются найти компромисс между последователями двух крайних точек зрения на местное самоуправление: государственной и общественной теорий.

В соответствии с теорией дуализма местное самоуправление сочетает в себе государственное (публично-властное) и общественное (самоуправленческое) начала. При этом местное самоуправление рассматривается, с одной стороны, как продолжение государственного механизма на самом нижнем территориальном уровне – уровне муниципального образования; c другой – как проявление общественных самоуправленческих начал на территории муниципального образования.

В пользу указанной теории свидетельствует технология формирования предметов ведения органов местного самоуправления. В ее основе лежит проявление инициативы как со стороны населения, поручающего органам местного самоуправления выполнение определенных функций, представляющих особую значимость для местных жителей, так и со стороны государственного механизма, властно делегирующего органам местного самоуправления решение определенных вопросов, имеющих важное значение не только для населения муниципального образования, но и государства в целом.

В рамках рассматриваемой теории А. Г. Воронин, В. А. Лапин и А. Н. Широков предполагают, что «государство не только позволяет органам местного самоуправления исполнять часть общественных дел самостоятельно, но и возлагает на них исполнение собственных функций, сопряженное, как правило, с постоянными контактами с населением»^[49]. При этом важно отметить, что местное самоуправление, являясь частью внутригосударственной системы управления, несет ответственность также и за дела государственные, переданные для исполнения на местном уровне, и объективно нуждается в государственном финансировании определенной части муниципальных расходов. В то же время общественная природа местного самоуправления обусловливает тот факт, что муниципалитеты объективно заинтересованы в участии в хозяйственных отношениях в целях самостоятельного наполнения доходной части местного бюджета.

В связи с этим можно присоединиться к мнению В. Г. Игнатова и В. В. Рудого о том, что «двойственная природа местного самоуправления – это его главная сущностная черта, являющаяся ключом к исследованию многих аспектов деятельности местных органов власти…»^[50]

Указанные исследователи отмечают также интересную закономерность двойственной природы местного самоуправления, проистекающую из его взаимоотношений с системой государственной власти и заключающуюся в следующем. Чем выше степень влияния на местное самоуправление органов, входящих в систему государственной власти, тем слабее самоуправленческие, общественные начала в деятельности местных сообществ^[51]. При этом они предлагают различать понятия «местное самоуправление» и «местное управление на местах», понимая под первым совокупность исключительно общественных форм решения вопросов местного значения, а под вторым – совокупность публично-властных форм местного самоуправления в сочетании с формами государственного управления на местном уровне.

В связи с этим возникает вопрос о разграничении самоуправленческого и публично-властного в местном самоуправлении, а если выразиться точнее, о выделении в составе публичных институтов муниципального права публично-властных и самоуправленческих институтов, так как «действительная природа местного самоуправления состоит в том, что оно является, с одной стороны, аналогом центрального правительства, а с другой стороны – формой народовластия, которая обеспечивает реализацию прав граждан на местное самоуправление, а местному населению – возможность превращения своей воли в публичную власть»^[52].

В целях более четкой дифференциации публичных институтов муниципального права следует кратко рассмотреть теоретико-правовой аспект данной проблемы, начав с того, что еще со времен Древнего Рима публичное содержание в праве концептуально определяется через его соотношение с частным. Так, один из выдающихся древнеримских юристов Ульпиан считал, что публичное право относится к положению Римского государства, частное – к пользе отдельных лиц (D.1.1.1.2)^[53].

В современной правовой теории выделяется два подхода к данной проблеме. В соответствии с первым публичное в праве – это то, что имеет в виду интересы государства как целого, а частное – то, что имеет в виду интересы индивида как такового. В соответствии со вторым подходом, выработанным еще в XIX в. профессором И. А. Покровским, различие между публичным и частным в праве составляет не противопоставление интересов или отношений, а различие в приемах правового регулирования. Если публичное право есть система юридической централизации, то частное, наоборот, – система юридической децентрализации.

Применительно к муниципальному праву разграничить публичные и частные институты, руководствуясь вторым подходом, будет очень проблематично. Это связано с тем, что в системе муниципального права имеются децентрализованные институты, которые ориентированы на правовое закрепление общих интересов местного населения (формы территориального общественного самоуправления, ряд форм свободного волеизъявления местных жителей). Поэтому в вопросе выделения частных и публичных институтов применительно к муниципальному праву следует руководствоваться первым критерием и исходить из того, что частный или общественный интерес закрепляется в содержании того или иного института.

Исходя из тезиса Г. В. Игнатенко о том, что сегодня не существует ни публичного, ни частного права, а есть лишь публичные и частные начала, публичные и частные стороны в любой отрасли права, в любой сфере законодательства^[54], и детально проанализировав содержание муниципального права, можно прийти к выводу, что в его содержании преобладающее место занимают все же публично-правовые институты, закрепляющие общие интересы жителей местного сообщества. В связи с этим в настоящее время необходимо провести классификацию публичных муниципально-правовых институтов в целях выявления четкого отграничения публично-властных и самоуправленческих институтов в местном самоуправлении.

Прежде всего следует определиться с критериями такого отграничения, исходя из того, что в теории юриспруденции традиционно под институтом права понимается обособленная группа юридических норм, регулирующих однородные общественные отношения и входящих в соответствующую отрасль права^[55]. Применительно же к муниципально-правовым институтам можно привести определение, сформулированное О. Е. Кутафиным и В. И. Фадеевым, в соответствии с которым под публично-правовым институтом следует понимать совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определенный круг взаимосвязанных общественных отношений, которые образуют в рамках предмета муниципального права самостоятельную, обособленную группу^[56].

Отграничивая публично-общественные и самоуправленческие институты местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций^[57], по нашему мнению, можно предложить такой критерий их отграничения, как характер соответствующих отношений.

С учетом предложенного критерия следует признать, что существование организации деятельности жителей, проживающих в границах муниципальных образований, обусловлена необходимостью удовлетворения их интересов, что впоследствии закрепляется в правовой форме. Следовательно, наличие управленческих начал в местном самоуправлении не является чем-то навязанным извне, со стороны государства. По мнению В. Ф. Сиренко, местные жители не преследуют специфической цели – закрепить процесс местного управления в правовых формах и придать ему властные черты. Наоборот, люди вынуждены управлять и, соответственно, подчиняться для достижения бытовых, духовных и иных целей^[58].

Как отмечают А. Г. Воронина, В. А. Лапина и А. Н. Широкова, «жизнь человека невозможна без контактов с другими людьми. Общественная природа человека позволяет ему организовывать свою деятельность… Безусловно, совместное проживание и совместная деятельность людей привели к возникновению определенных правил организации их жизни, поскольку интересы личности постоянно ограничивались групповыми интересами. Конечно, подобная самоорганизация развивалась и усложнялась по мере усложнения характера и объема взаимоотношений между людьми…»^[59]

Естественно, со временем основные процессы местного самоуправления облекаются в формализованные рамки нормативных актов, являющихся правовой формой выражения местного самоуправления. Однако одним отношениям местного самоуправления законодатель придает публично-властные начала, а другим – нет. По мнению Н. В. Постового, это вызвано тем, что местное сообщество, состоящее из определенных социальных групп, индивидуумов, не только непосредственно решает задачи местного самоуправления, но и создает организационно-властную основу местного самоуправления, посредством которой осуществляется опосредованное социальное управление^[60] в его публично-правовых формах.

В силу этого в местном самоуправлении можно выделить соответствующие институты, выступающие проявлением как публичной власти, так и власти социальной, представляющей собой, согласно Н. В. Постовому, совокупность социальных связей, складывающуюся в результате решения жителями задач местного значения посредством форм непосредственной самоорганизации.

Историческими корнями существования самоуправленческих институтов в местном самоуправлении можно считать имеющийся почти у всех народов обычай решать вопросы, затрагивающие отдельные коллективные интересы, без использования публично-властных форм, т. е. на сходе, вече, круге, курултае и т. п.^[61]

В качестве современного примера самоуправленческого института, направленного на достижение общественных целей и не имеющего властного содержания в системе местного самоуправления, можно привести институт территориального общественного самоуправления. Данный институт представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих формы самоорганизации граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, домов и др.) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления (ТОС)^[62].

Показательно, что в качестве основных признаков института общественного территориального самоуправления как самоуправленческого института в системе местного самоуправления такими учеными, как В. Т. Прохоров, В. С. Кашо, рассматриваются, помимо территориального принципа организации и деятельности, также общественная форма деятельности данного института и его самоуправленческая природа^[63].

Некоторые исследователи местного самоуправления выделяют и иные виды свободного волеизъявления местных жителей, не относящиеся к общественным отношениям, имеющим публично-властное содержание. К примеру, И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов относят к ним опросы, собрания, сходы, конференции жителей, общественные объединения, включая органы территориального общественного самоуправления, религиозные объединения, средства массовой информации, формы разового коллективного волеизъявления: митинги, демонстрации, уличные шествия, пикеты, обращения граждан в органы местного самоуправления с предложениями, замечаниями, жалобами и т. д.^[64]

Несмотря на то, что «совокупность перечисленных институтов составляет среду удовлетворения жителями собственных запросов в публичной сфере, дает им возможность самостоятельно и непосредственно участвовать в осуществлении функций и полномочий местного самоуправления, не передоверяя этого права органам власти»^[65], отметим, что в нашем понимании не все перечисленные формы свободного волеизъявления граждан можно рассматривать в качестве самостоятельного самоуправленческого института, так как многие из них не образуют обособленной группы юридических норм, регулирующих однородные общественные отношения.

Выделение самоуправленческих институтов в муниципальном праве обусловлено тем, что эти институты упорядочивают отношения по осуществлению местного самоуправления, лишенные властных начал. Таким образом, в содержании этих правовых институтов отсутствуют такие элементы, как субъект власти, объект власти и властное содержание. Как отмечают в своей работе представители уральской правовой школы, субъектом власти являются социальные и национальные общности, объектом власти – индивиды, а содержание властеотношения заключается в том, что одна сторона – властвующая – навязывает свою волю, обычно юридически обязательную, другой стороне – подвластной^[66].

Рассматривая самоуправленческий правовой институт местного самоуправления как обособленную группу юридических норм, регулирующих однородные общественные отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления в невластных формах на основе свободного волеизъявления местных жителей, не имеющие публично-властного содержания и входящие в состав муниципального права, можно предложить следующую классификацию самоуправленческих институтов муниципального права:

1) правовой институт территориального общественного самоуправления;

2) правовой институт форм разового коллективного волеизъявления местных жителей;