Глава І
Административный процесс как юридическая форма реализации исполнительной власти

§ 1. Понятие и признаки административного процесса

Административный процесс – особое явление правовой реальности, обладающее ярко выраженной спецификой своего юридического содержания, уникальной структурой. Проблема понятия и содержания административного процесса относится к числу дискуссионных в российской административно-правовой науке. По справедливому замечанию В. А. Юсупова, проблемы административного процесса в России обсуждаются уже более века, но своей актуальности они при этом не потеряли^[11]. В ходе развития советской и российской теории административного права не прекращается острая научная полемика по поводу понимания юридической природы и структуры административного процесса. При этом ученые-юристы, аргументируя свои взгляды на проблему, создают и развивают различные научные концепции. Эта дискуссия послужила важным стимулом развития не только материального и процессуального административного права, но и ряда ключевых общетеоретических категорий.

Итак, по поводу понимания административного процесса в юридической литературе встречаются различные подходы ученых. Однако, несмотря на существенное разнообразие мнений, все они являются той или иной разновидностью двух уже сложившихся научных концепций – «юрисдикционной» и «управленческой». Рассмотрим особенности указанных точек зрения, отметив при этом, что важнейшим критерием их сравнительного анализа следует признать степень научного отражения органической связи административного процесса со специфической государственно-управленческой деятельностью, в ходе которой реализуются задачи и функции исполнительной власти.

В советской юридической науке первым систематизированным исследованием проблем административного процесса стала монография Н. Г. Салищевой «Административный процесс в СССР», опубликованная в 1964 г. Указанная работа вызвала большой резонанс в научном мире и выступила своеобразным «манифестом» концепции административного процесса, получившей название «юрисдикционной»^[12].

Характеризуя «юрисдикционную» концепцию, отметим, что наиболее яркой ее особенностью служит применение к предмету исследования метода аналогии. Ее сторонники предлагают полностью распространить на административный процесс традиционное понимание таких признанных процессуальных отраслей, как уголовный и гражданский процессы, которые служат механизмом правового обеспечения обязательности норм соответствующей отрасли материального права и применения принудительных мер при их нарушении^[13]. В связи с этим дается ограничительное толкование понятия «административный процесс», представляющее его регламентированной законом деятельностью по разрешению споров, которые возникают между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения^[14].

Н. Г. Салищева также отмечает, что административный процесс в правовом смысле – это порядок (способы и формы) осуществления юрисдикции, поэтому, по ее мнению, процессуальные нормы начинают «работать» только при условии возникновения правового спора, при необходимости проведения соответствующей «юрисдикционной» оценки (квалификации) того или иного фактического обстоятельства (деяния, акта)^[15]. Но автор признает, что из всего массива дел, разрешаемых органами государственного управления, административно-правовые споры составляют незначительную часть. Следовательно, в данной интерпретации административный процесс воспринимается большей частью как некий «вспомогательный инструмент» для разрешения юридических конфликтов в сфере государственного управления, что не позволяет, с нашей точки зрения, полностью раскрыть его сущность и социально-правовое назначение.

Принципиально важным является вопрос об определении места и роли административно-процессуальных норм. С позиций «юрисдикционного» подхода административное производство, представляющее собой наиболее объемную часть государственно-управленческой деятельности, регулируется специальной группой норм материального административного права, а процессуальные нормы призваны регулировать лишь рассмотрение споров и применение мер принуждения. «Если нормы материального административного права касаются всех сторон исполнительно-распорядительной деятельности, то нормы процессуального административного права имеют сравнительно узкую сферу регулирования и применения»^[16].

Следовательно, характерным признаком «юрисдикционной» концепции является включение совокупности административно-процессуальных норм в состав материального административного права в качестве его института^[17].

«Юрисдикционный» подход получил поддержку и развитие в работах ряда исследователей^[18]. Так, например, по мнению М. И. Пискотина, «административный процесс есть там, где идет спор о праве административном». Все иные (неюрисдикционные, «положительные») виды деятельности административных органов автор относит к «административному производству»^[19].

А. А. Демин считает, что содержание административного процесса составляют спор о праве и деятельность государственного органа по разрешению такого спора со всеми необходимыми для этого действиями (запросы, экспертизы и т. д.)^[20]. «Административный процесс, – пишет А. А. Демин, – это процедура трехстороннего разрешения административных и дисциплинарных споров (т. е. споров, вытекающих из властных отношений) в любом органе государства и при любом способе организации такого рассмотрения (эти способы будут составлять разновидности административного процесса). Наличие административно-процессуальных отношений возможно только при трехстороннем характере отношений: две стороны и арбитр»^[21].

«Юрисдикционная» концепция оказала существенное влияние на позицию ученых, определяющих административный процесс в качестве административного судопроизводства (административной юстиции^[22]), т. е. процессуальной формы деятельности судов (судей) по рассмотрению и разрешению административных споров, возникающих между органами публичной власти и гражданами, о законности нормативных и индивидуальных актов государственного управления и других управленческих действий (решений). Речь идет о порядке осуществления судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих^[23].

Одним из наиболее последовательных сторонников данного подхода выступает Ю. Н. Старилов^[24]. Ученый предлагает деление административно-процессуальной деятельности на «собственно административный процесс» (или административную юстицию) и «управленческий процесс» (т. е. разнообразные процедуры управленческого характера). В методологическом плане этот прием направлен на обоснование авторской позиции о тождественности понятий «административный процесс» и «административное судопроизводство».

«Главное же различие между административным процессом и управленческим процессом, – пишет Ю. Н. Старилов, – состоит в том, что административный процесс (административная юстиция) – это система судебных (или квазисудебных) органов (здесь и далее по тексту курсив наш. – С. Ш.), которые рассматривают административные дела, возбуждаемые по искам граждан, считающих, что действиями и решениями (административными актами) органов управления и государственных служащих нарушены их права и свободы; при этом граждане должны доказать факт такого нарушения. Иными словами, административная юстиция разрешает споры (конфликты), возникающие в процессе административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти, когда гражданин (или другой субъект права) испытывает на себе неправомерное действие со стороны администрации и, направляя в административный суд исковое заявление, просит проверить законность совершенных органами управления и их служащими действий, а также принятых административных актов (управленческих решений).

Управленческий процесс представляет собой урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность органов управления, не только осуществляемую внутри администрации, но и направленную на внешнюю среду (на "внешних" субъектов права) и влекущую правовые последствия. Как правило, это деятельность по подготовке и изданию правового акта управления (или вообще административных актов), заключению административных договоров и совершению иных значимых в управленческой практике административных действий»^[25].

Позиция Ю. Н. Старилова содержит, на наш взгляд, некоторые дискуссионные положения. Во-первых, автор определяет административный процесс (административную юстицию) как систему судебных (или квазисудебных) органов, наделенных определенной компетенцией. В то время как управленческий процесс предлагается понимать как урегулированную правом деятельность органов управления. Таким образом, единая по своей юридической сущности категория «процесс» представлена автором двойственно – как система судебных органов и в то же время как юридически значимая деятельность. Вместе с тем «юридический процесс» – категория «динамическая», представляет собой урегулированную процессуальными нормами деятельность компетентных субъектов по реализации материальных норм права. Следовательно, нельзя допускать отождествления административного процесса с какими-либо государственными органами.

Во-вторых, для данного подхода свойственно разграничение административного и «управленческого» процессов, что, на наш взгляд, не имеет под собой объективных оснований. Как видно из приведенной цитаты, характеризуя деятельность органов исполнительной власти, Ю. Н. Старилов называет ее административно-процессуальной. Далее отмечается, что деятельность органов управления (так называемый «управленческий» процесс) регулируется административно-процессуальными нормами. Но характеризуемая таким образом деятельность, к тому же регулируемая административно-процессуальными нормами, по логике, не может быть ни чем иным, как административным процессом.

Научные взгляды Ю. Н. Старилова разделяет С. Н. Махина, предложившая еще большую фрагментацию процессуальной деятельности. Так, С. Н. Махина выделяет «управленческий, административно-юрисдикционный и административный процессы». Последний понимается в качестве формы правосудия по административным делам. В содержание административного процесса С. Н. Махина включает порядок судебного рассмотрения и разрешения спора о субъективном публичном праве органами административной юстиции^[26]. Следовательно, многогранная деятельность органов исполнительной власти выводится автором за рамки административного процесса.

Кроме того, современному состоянию законодательства и юридической доктрины не соответствует позиция ученого о том, что «управленческий и административно-юрисдикционный процессы являются институтами (подотраслями) (здесь и далее по тексту курсив наш. – С. III.) административного права, а административный процесс должен формироваться как отрасль российского права»^[27].

Здесь, во-первых, допущена неточность общетеоретического плана. Процесс — это государственно-властная деятельность по рассмотрению и разрешению юридических дел. В свою очередь, отрасль права представляет собой совокупность (систему) юридических норм, регулирующих специфический круг общественных отношений (особый предмет правового регулирования). В юридической литературе исследованы признаки отрасли права, обусловленные ее системной организацией^[28]. Как справедливо отмечает В. Д. Сорокин, с теоретических позиций неверно определять отрасль права в качестве вида государственной деятельности^[29].

По этим же основаниям нельзя согласиться с С. Н. Махиной и в части определения управленческого и административно-юрисдикционного процессов как институтов (подотраслей) административного права. Очевидно, что подотрасли (институты) – это также не виды деятельности, а определенные совокупности юридических норм в пределах отрасли права. Следовательно, если речь идет об отрасли права, то в таком случае вместо категории «административный процесс» следует использовать другую категорию – «административно-процессуальное право»^[30].

Во-вторых, по мнению С. Н. Махиной, указанная отрасль «еще только должна формироваться»^[31], в то время как юридической наукой детально изучены объективные свойства административного процесса и административно-процессуальных норм, причем отраслевая организация последних уже давно является доказанным фактом правовой реальности^[32].

Таким образом, «юрисдикционная» концепция не стала единственно возможной. Напротив, система ее аргументов была поставлена под сомнение многими учеными, что вызвало к жизни принципиально иной подход к проблеме – «управленческую» концепцию. Основываясь на передовом опыте юридической науки, «управленческая» концепция привела к нахождению новых специфических свойств административного процесса, объективно отражающих его социально-правовую природу. Тем самым был инициирован стремительный прорыв научной мысли через «отраслевые границы» к концептуальной проблематике общетеоретического характера^[33].

Научные предпосылки формирования «управленческого» подхода к понятию административного процесса начали закладываться в отечественной юридической науке с конца 40-х годов^[34]. В 1949 г. С. С. Студеникин писал, что «исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых составляет административный процесс»^[35]. В публикации 1958 г. Г. И. Петров затрагивал вопрос о системе норм, регулирующих процессуальные отношения, которые складываются в сфере управленческой деятельности государства^[36]. По мнению А. Е. Лунева, высказанному в 1963 г., «административный процесс всегда имеет место там, где осуществляется деятельность исполнительных и распорядительных органов»^[37].

В монографии 1967 г. Ю. М. Козлов отметил следующие характерные признаки административного процесса: «процесс в административно-правовом смысле… охватывает все случаи применения норм материального административного права»; «административный процесс – это деятельность по разрешению конкретных индивидуальных дел, которые возникают как внутри аппарата управления, так и за его пределами»; «административные процессуальные нормы регулируют динамику реализации прав и обязанностей органов управления, граждан и других субъектов в повседневной исполнительно-распорядительной деятельности»^[38].

Как считал В. М. Горшенев, «узкая» (т. е. «юрисдикционная») трактовка административного процесса не соответствует общему методологическому пониманию процесса как формы существования самого материального права. Очевидно, что строгой процессуально-правовой регламентации следует подвергать не только юрисдикционное производство, но и разностороннюю деятельность органов государственного управления по разрешению множества иных индивидуальных дел положительного характера^[39]. Причем именно от организованного должным образом порядка осуществления положительных управленческих процедур (как нормотворческих, так и правоприменительных) во многом зависит обеспечение прав, свобод, интересов граждан и организаций, а в конечном итоге – и государственно-правовой режим законности. Следовательно, административный процесс едва ли возможно свести исключительно к рассмотрению спорных ситуаций и применению мер принуждения.

Высказанные в то время суждения ученых представляют научную ценность, но содержащийся в них анализ особенностей административного процесса носит фрагментарный характер.

Приоритет в научном обосновании «управленческой» концепции принадлежит В. Д. Сорокину, предпринявшему системное исследование комплекса взаимосвязанных проблем общей теории права, государственного управления, административного права и процесса. Признанной точкой отсчета формирования этой актуальной и сегодня концепции послужила монография В. Д. Сорокина «Проблемы административного процесса»^[40], опубликованная в 1968 г.

Новизна и объективность «управленческого» подхода начинают проявляться на стадии формулировки критериев определения административного процесса, выявления его специфических свойств и социально-правового назначения. Вполне логично, что в качестве названных критериев признаются органичные связи этого вида процессуальной деятельности с исполнительной властью (государственным управлением) и административным правом (материальным и процессуальным). В таком ракурсе административный процесс представляет собой осуществляемую во внесудебном порядке государственно-властную деятельность, с помощью которой решениям органов исполнительной власти придается юридическая форма нормативных правовых и индивидуально-правоприменительных актов^[41].

Кратко охарактеризуем основные положения рассматриваемой концепции. Итак, ее сущность заключается в том, что административный процесс определяется в качестве юридической формы реализации исполнительной ветви государственной власти, из чего и вытекает вывод о его исключительно «управленческой природе». «Общеизвестно, что юридическая форма, ее многообразные и специфические проявления непосредственно и в конечном счете определяются содержанием той ветви государственной власти, которую эта форма опосредует. Поэтому административный процесс не может не отражать характерные черты исполнительной власти, подобно тому как, скажем, гражданский и уголовный процессы отражают особенности власти судебной»^[42]. Тезис об административно-процессуальной форме государственного управления прослеживается во многих работах, изданных в последние годы^[43].

Реализация исполнительной власти происходит в ходе государственного управления, во внесудебном порядке и выражается в основном в особом виде государственной деятельности – правоприменении. Причем субъектный состав этой деятельности также специфичен (органы исполнительной власти РФ и ее субъектов, их должностные лица). Однако, как отмечает В. Д. Сорокин, исполнительная власть выражается не только в правоприменении, но и в такой важной функции, как правотворчество. Причем правотворческий характер исполнительной власти повлиял на особую структуру административного процесса, образовав в ней специфический элемент – производство по принятию нормативных актов государственного управления.

Следовательно, в рамках «управленческой» концепции впервые учтено то обстоятельство, что из трех ветвей государственной власти только исполнительная власть несет на себе «двойную юридическую нагрузку», т. е. ей свойственны как правотворческие, так и правоприменительные функции. В данном контексте законодательная власть характеризуется только правотворческими функциями, а судебная – только правоприменительными. Судебная власть, например, получила свое юридическое воплощение в гражданском, арбитражном и уголовном процессах, а исполнительная власть – в административном процессе^[44].