1.2. Конституционные проекты Сперанского и Новосильцева

В письме, которое престолонаследник Александр тайком послал Лагарпу в сентябре 1797 г., он писал своему другу, что его целью, по вступлении на престол, будет «дарование России свободы и предохранение ее от поползновений деспотизма и тирании»⁹.

Когда Александр в 1801 г. вступил на престол и восстановил «жалованные грамоты» Екатерины дворянству и городам, возникло предложение даровать ко дню коронации всему народу России жалованную грамоту, обеспечивающую гражданскую свободу и личные права граждан. Д.П. Трощинский и граф А.Р. Воронцов составили проект «всемилостивейшей грамоты, Российскому народу жалуемой», но грамота осталась неопубликованной¹⁰. Как можно было провозглашать правовые гарантии для всех граждан, когда почти половина населения – крепостное крестьянство – вообще никаких прав не имела? В 1804 г. министр юстиции и управляющий комиссией составления законов кн. П.В. Лопухин «по высочайшему повелению» поручил барону Розенкампфу составить проект конституции для России. Этот проект исследователями не найден и практических результатов не было.

После установления мирных отношений с Наполеоном в 1807 г. Александр поручил М.М. Сперанскому составить план коренного преобразования государственного строя России.

Михаил Михайлович Сперанский родился в 1772 г. в семье сельского священника и получил духовное образование, но затем поступил на гражданскую службу и скоро выдвинулся из общей массы чиновников. Он отличался большим и ясным умом, сильной и гибкой волей, необыкновенной трудоспособностью, большими теоретическими и практическими познаниями, даром слова и умением четко и ясно излагать свои мысли письменно.

После Тильзитского мира Сперанский стал докладчиком и советником государя по всем делам управления и законодательства. Александр назначил его товарищем министра юстиции и поручил руководство «Комиссией составления законов», а также дал поручение выработать общий план государственного преобразования. Придворная и чиновная знать враждебно относилась к Сперанскому как к «поповичу и выскочке», но тот, сильный доверием государя, осуществлял порученное ему дело, невзирая на интриги.

М.М. Сперанский в 1806 г.

В 1809 г. Сперанский провел два указа, которые еще более усилили недовольство придворных и чиновных кругов. Указом 3 апреля 1809 г. было установлено, что придворные звания камергеров и камер-юнкеров сами по себе не дают никаких чинов и служебных прав и преимуществ, для получения коих придворные «должны избирать род действительной службы». Есть свидетельства, что Александр сам не жаловал придворных и называл их «полотерами». Второй указ от 6 августа 1809 г. предписывал чиновникам, не имеющим университетских дипломов, для производства в коллежские асессоры и статские советники выдержать специально установленные экзамены.

Общий план государственного преобразования Сперанский вырабатывал при непосредственном участии самого Александра, и осенью 1809 г. план этот в готовом виде лежал на столе императора. Главная задача реформы состояла в том, чтобы «правление, дотоле самодержавное, поставить и учредить на непременяемом (т.е. на постоянном), твердо установленном законе»¹¹. План Сперанского устанавливал разделение всего населения Российской империи на три класса:

1) Дворянство.

2) «Среднее состояние», в т.ч. купцы, мещане и государственные крестьяне, «имеющие недвижимую собственность в известном количестве».

3) «Класс рабочего народа», в который входят помещичьи крестьяне, мастеровые, работники и домашние слуги.

Первые два класса пользуются правами гражданскими и политическими, «народ рабочий имеет права гражданские, но не имеет прав политических». Сперанский, конечно, отрицательно относится к рабству помещичьих крестьян и проектирует постепенное освобождение их от власти помещиков. Для этого, прежде всего, надлежит законом определить повинности и платежи, которые землевладелец может требовать от своих крестьян; затем надлежит освободить крестьян от судебной и полицейской власти помещиков и, наконец, возвратить им «их древнее право свободно переходить от одного землевладельца к другому».

Права политические суть участие в «силах» (властях) законодательной, судебной и исполнительной: «право избрания» и «право представления». Причем «и у нас непременно должно следовать общему во всех государствах принятому правилу, именно, что в производстве выборов может участвовать только тот, кто имеет недвижимую собственность или капиталы». Точного определения размеров требуемого имущественного ценза в плане Сперанского нет, сказано лишь, что для «права представления» доход должен быть выше, чем для права участия в выборах¹².

«Державная власть» по плану Сперанского делится на три «порядка» или ветви: законодательную, исполнительную и судебную, представленные, соответственно, тремя верховными органами: Государственной думой (законодательным собранием), Правительствующим сенатом (кабинетом министров) и Сенатом судебным (т.е. верховным судом). Четвертый орган, Государственный совет, представлял собой учреждение, «в коем все действия частей законодательной, судной и исполнительной, в главных их отношениях соединяются и через него восходят к державной власти (императора) и от нее изливаются». «Совет составляется из особ, высочайшею доверенностью в сие сословие призываемых». Министры должны быть членами Совета по должности. В Государственном совете происходит предварительное рассмотрение всех законов и уставов, подлежащих затем внесению в Государственную думу. Законодательная инициатива принадлежит только верховной власти, как и утверждение законов, одобренных в Государственном совете и Государственной думе. «Предположение и утверждение закона» должно принадлежать исключительно державной власти, но, с другой стороны, «никакой закон не может иметь силы, если не будет составлен (т.е. одобрен) в законодательном сословии» (т.е. собрании).

Характерной чертой плана Сперанского были не прямые, а ступенчатые выборы в законодательное собрание (Думу), при которых все избиратели могли лично знать своих кандидатов на каждой ступени голосования. «Порядок законодательный имеет четыре степени (ступени): волостную, окружную (округ у Сперанского соответствует уезду), губернскую и государственную». Волостная дума формируется каждые три года в каждом волостном городе из всех владельцев недвижимой собственности; «казенные селения от каждого пятисотенного участка посылают в Думу одного старшину». В ведение волостной думы входят: выбор членов волостного правления; рассмотрение отчета предыдущего правления; выбор депутатов в окружную думу; составление списка 20-ти «отличнейших обывателей волости»; представление окружной думе об общественных волостных нуждах. Из депутатов, избранных волостными думами, каждые три года в окружном городе составляется собрание окружной думы. Оно проводит: выборы членов окружного совета и окружного суда, выборы депутатов в губернскую думу; составляет список 20-ти «отличнейших обывателей» округа (из лиц, представленных волостными думами); принимает «отчет прежнего начальства в общественных суммах» и представление губернской думе об общественных нуждах. Из депутатов, избираемых окружными думами, составляется губернская дума с соответственной компетенцией, избирающая, в свою очередь, депутатов в Государственную думу.

Государственная дума собирается ежегодно в сентябре, выбирает председателя, который затем утверждается императором, и различные комиссии. Ведению Государственной думы подлежит рассмотрение и одобрение законов и уставов, постановления о налогах и повинностях, о продаже или залоге государственных имуществ. Дела в Государственную думу вносятся министрами от имени «державной власти», за исключением: 1) представления о государственных нуждах; 2) представления об уклонении должностных лиц от ответственности; 3) представления о мерах, нарушающих коренные государственные законы. В этих трех случаях инициатива может исходить от членов Государственной думы. Они могут предъявлять обвинения против министров, нарушающих законы, и «когда обвинение большинством голосов признано будет основательным, и вместе с тем утвердится державною властью, тогда наряжается суд или следствие».

В порядке судебном учреждаются также четыре ступени суда, именно: суд волостной, окружной, губернский и верховный, или Сенат. В порядке судебном державной власти принадлежит только «надзор и охранение форм судебных», остальные судебные полномочия принадлежат выборным судьям с участием присяжных заседателей. Места сенаторов замещаются пожизненно из лиц, избранных в губернских думах, и внесенных в государственный избирательный список.

Во главе организации исполнительной власти стоят министры, назначаемые государем, обязанные подписывать акты верховной власти и ответственные за нарушение законов. Общее собрание министров образует правительствующий Сенат в отличие от Сената судебного. Во главе «губернского правительства» стоит назначенный царем губернатор. При нем находится «совет, составленный из депутатов всех сословий, имеющих в губернии собственность». Губернский совет собирается раз в год, и губернатор представляет ему финансовый отчет. Во главе окружного управления стоит вице-губернатор и при нем окружной совет. Члены волостного правления избираются волостной думой.

План Сперанского отличался стройностью и последовательностью и был, в принципе, одобрен императором Александром. Но осуществление его в условиях крепостной России встретило бы, конечно, значительные трудности. Ввиду сложности дела преобразование было начато сверху: учреждением Государственного совета в 1810 г. и преобразованием министерств в 1810-11 гг. Дальнейшая работа Сперанского была прервана и внутренними и внешними обстоятельствами.

Реформы Сперанского встретили решительную оппозицию консервативных кругов. Самым ярким их выразителем стал Н.М. Карамзин, который в 1811 г. представил Александру I свою записку «О древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях». Не упоминая имени Сперанского, Карамзин резко критикует деятельность правительства, отвергает планы ограничения самодержавия, которое «есть палладиум» России, и критикует планы заимствования гражданских законов из Кодекса Наполеона:

«Для того ли существует Россия, как сильное государство, около тысячи лет; для того ли около ста лет трудимся мы над сочинением своего полного Уложения, чтобы торжественно, перед лицом Европы, признаться глупцами и подсунуть седую нашу голову под книжку, слепленную в Париже шестью или семью экс-адвокатами и экс-якобинцами? Законы народа должны быть извлечены из его собственных понятий, нравов, обыкновений, местных обстоятельств»¹³.

Французские симпатии М.М. Сперанского в то время, когда уже чувствовалась неизбежность предстоящей борьбы с Наполеоном, вызывали слухи и шепот об его измене. Всеобщее недовольство увеличивалось расстройством государственных финансов, которое Сперанский не мог остановить. Когда же отношения с Францией начали обостряться и в русском обществе возникла враждебность ко всему французскому, Александр I уже не видел возможности удерживать при себе Сперанского. В марте 1812 г. он был уволен и выслан в Нижний Новгород, а потом в Пермь. В своем оправдательном письме опальный государственный деятель писал, что вся его работа проходила с согласия или по прямому поручению Александра. В 1816 г. Сперанский был вновь принят на службу и назначен пензенским губернатором. В 1819 г. стал генерал-губернатором Сибири. В 1821 г. возвратился в Петербург. При Николае I Сперанский, будучи членом Государственного совета, произвел в 1826-33 гг. огромную кодификационную работу (см. гл. 1.7). Скончался он в 1839 г.

После Наполеоновских войн к России было присоединено Царство Польское, которому Александр даровал конституцию 1815 г. Открывая польский Сейм в 1818 г., Александр высказал намерение распространить действие «законно-свободных учреждений» на все страны, находящиеся под его властью. В том же году император поручил Н.Н. Новосильцеву составить новый проект конституции для России.

Проект Новосильцева под названием «Государственная уставная грамота Российской Империи»¹⁴ был во многом близок к польской конституции 1815 г., откуда заимствовались большинство статей и даже многие термины. Уставная грамота постановляла, что «государь есть единственный источник всех в империи властей», но «законодательной власти государя содействует государственный Сейм» (т.е. Дума), и «образ действия» державной власти «определяется сею государственною уставною грамотой, жалуемою нами любезным нашим верноподданным на вечные времена». Грамота торжественно объявляет о введении в России народного представительства «отныне навсегда».

Н.Н. Новосильцев

Характерной чертой Новосильцевской грамоты было федеративное устройство. Российское государство разделяется на большие области, так называемые наместничества, каждое из которых состоит из нескольких губерний. В этих областях образуются «сеймы», «рассуждающие» о местных делах и законах и избирающие кандидатов в члены общегосударственного сейма. Из «половинного числа» этих кандидатов формируется – по назначению государя – вторая палата общегосударственного сейма, или «палата земских послов».

Верхнюю палату составляет сенат, состоящий из пожизненных членов по назначению государя.

Общий государственный сейм рассматривает проекты законов, «рассуждает о прибавлении и уменьшении налогов, податей, сборов и всякого рода общественных повинностей» и о составлении общегосударственного бюджета, «равно как и обо всех других предметах, на рассуждение по воле государя ему отсылаемых». Сейм рассматривает наказы избирателей земским послам, делает из них извлечения и представляет их правительству для принятия желательных мер. Подобно плану Сперанского, сеймы наместнических областей собираются каждые 3 года, но, в отличие от него, общегосударственный сейм собирается лишь каждые 5 лет, и функции его скорее законосовещательные, чем законодательные. «Уставная грамота» объявляет:

«Да будет российский народ отныне навсегда иметь народное представительство, оно должно состоять в государственном сейме, составленном из Государя и двух палат. Первую, высшую палату, образует Сенат, а вторую, Посольскую палату, земские послы и депутаты окружных городских обществ».

Избирательными правами пользуются две группы населения. 1) «Дворяне каждого уезда, владеющие собственными недвижимыми имениями, составляют между собою дворянские собрания», или «сеймики», которые избирают «земских послов» в наместнические сеймы.

2) «Окружные городские общества» выбирают от себя депутатов в сеймы, в состав которых входят лица с известным имущественным или образовательным цензом. В их число входят: а) недворяне, владельцы недвижимой собственности в городе и уезде; б) именитые граждане, имеющие университетские аттестаты, художники, архитекторы, банкиры, судовладельцы; в) купцы первых двух гильдий; г) цеховые мастера.

Основные положения «Уставной грамоты» о судебной власти таковы: судьи назначаются государем, но затем пользуются независимостью, действуют по законам. Судья отрешается от должности только за противозаконный поступок. «Уставная грамота» содержит в себе «ручательства», т.е. гарантии прав населения. Свобода вероисповедания, «свобода тиснения» (т.е. печати), неприкосновенность личности и собственности. Статья 81 устанавливает «коренной российский закон: без суда никто да не накажется».

Однако новосильцевской «Уставной грамоте» тоже не суждено было стать основным российским законом. После восстания в Семеновском полку в 1820 г. Александр оставил свои конституционные устремления и грамоту Новосильцева положил под сукно. Во время польского восстания 1830-31 гг. революционное правительство нашло в Варшаве текст новосильцевской грамоты и напечатало его. Когда ген. И.Ф. Паскевич в 1831 г. взял Варшаву, он нашел там текст российской конституции и сообщил о своей находке императору Николаю. Последний был очень встревожен опубликованием революционных экспериментов своего брата, приказал собрать все печатные экземпляры «Уставной грамоты», прислать их в Россию и сжечь.