Глава I. Прогнозирование и планирование налоговых поступлений в бюджетную систему страны: теория и мировой опыт

1.1. Сущность и значение прогнозирования и планирования в системе управления государственным бюджетом

Для государственного управления системное выражение его компонентов, элементов и их взаимосвязей имеет принципиальное теоретическое и методологическое значение. От того, что понимается под системой государственного управления, какие и в каком порядке включаются в нее управленческие проявления, как они соотносятся между собой и приводятся в реальное взаимодействие, зависит почти все, что ассоциируется с государственным управлением.

Системное «видение» государственного управления предполагает четкое усвоение той истины, что среди его элементов нет ни одного, который мог бы сам по себе содержать сущность государственного управления и решать какую-либо управленческую задачу. Чтобы понять (и практически использовать) управленческий смысл любого элемента государственного управления, следует изучить, с одной стороны, те элементы, которые ему предшествуют, на него влияют и которые он как бы вбирает в себя и передает по цепи элементов, а, с другой, те, которые идут следом за ним и в которые он вкладывает свои возможности.

Причем имеются в виду не только собственно управленческие характеристики элементов государственного управления, но и их отражение в сознании участников управленческих процессов. Последнее особо актуально, поскольку по причине все еще низкой политической и управленческой культуры очень многих лиц, как в государственном аппарате, так и за его пределами, ограниченной управленческой информации, распространено непонимание содержания и назначения различных элементов государственного управления. В результате не всегда используются те элементы, которые пригодны для решения соответствующих управленческих задач, а если и используются, то не в самом рациональном сочетании. Не случайно в управлении требуется органическое единство знаний, искусства и опыта.

Тем самым, необходимым методологическим требованием при описании любой подсистемы государственного управления (и любого ее звена) – от управляемого объекта (предприятия, организации, учреждения) и до высшего уровня государственной власти выступает «схватывание» всего многообразия взаимодействующих элементов и выражение их в виде единой взаимообусловленной конструкции (объективной системы).

Субъективные элементы проявляют себя в управлении тоже не в хаотичном, сумбурном виде, а как определенная система, выразить которую целесообразно следующим образом: информация → знания → ресурсы → идеи (модели) → экспертные оценки → решения → действия → результаты.

В этой системе элементов государственного управления содержится важная логика управленческой деятельности, понимание и соблюдение которой помогает при решении конкретных управленческих задач.

В широком смысле, государственное управление – практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную (публичную) и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающиеся на его властную силу.

Цель в управлении представляет собой идеальный образ (логическую модель) желаемого состояния субъекта или объекта управления, сформулированный на основе познания и учета их объективных закономерностей и организационных форм, потребностей и интересов.

Выдвижение целей перед государственным управлением, с одной стороны, касающимся всего общества, а с другой – опирающимся на государственную власть, – очень трудный интеллектуальный процесс. В нем можно выделить следующие системообразующие моменты. Во-первых, общественные источники возникновения и фиксирование целей государственного управления. Во-вторых, иерархия целей государственного управления, которая имеет большой социологический смысл. В-третьих, субъективная сторона целеполагания и вызываемые ею относительность и открытость сформулированных целей государственного управления. Существуют реальные трудности в обосновании целей, которые никогда нельзя игнорировать. Ведь любое будущее всегда неясно, неведомо, вероятностно, альтернативно, открыто. Предвосхищать его приходится на базе информации о прошлом. Все, что свершилось, стало историей, мы знаем, но что будет, можем только предполагать, хотя анализ определенных тенденций, закономерностей, однозначных проявлений создает предпосылки для известного проникновения в будущее. В то же время без начертания будущего нельзя строить даже частную жизнь, не говоря уже об общественной, к тому же в рамках государства. Известна формула французского философа О. Конта: «Знать, чтобы предвидеть, предвидеть, чтобы управлять». Без «заглядывания» в будущее, конечно, об управлении не может быть и речи.

Еще в 20-х годах XX века Н.Д. Кондратьев поставил проблему о предвидении, причем о взаимосвязанном предвидении: а) стихийного хода событий; б) определенного эффекта осуществляемых людьми действий и мероприятий; в) возможных средств нашего воздействия на события; г) предполагаемых результатов от выполнения намеченных действий и мероприятий и их влияния на жизнь. Уже тогда начало возникать понимание связанности тех явлений, которые можно обозначить как четыре «п» -предвидение, прогнозирование, программирование, планирование. Всем ясны ограничения, накладываемые на эти явления, все признают трудности в их интеллектуальном описании, и, особенно, в практической реализуемости, но все столь же отчетливо приходит осознание неизбежности введения данных явлений в процессы государственного управления. Сама сущность управления требует налаженного механизма целеполагания, а в нем – логического продвижения от более абстрактного общего предвидения к конкретному прогнозированию (в разных моделях и вариантах), от него – к программированию с использованием современной математической и иной методологии и методики, а далее и к планированию – выбору надлежащего образа действий и его неуклонному проведению в жизнь. Как отмечают исследователи из США, «планирование» – это принятые заранее решения о том, что делать, когда делать и кто будет делать. Планирование наводит мост между нашим нынешним положением и тем, которого мы хотим достичь. Поэтому отказ от планирования означает отказ от целеполагания в государственном управлении, а, следовательно, и от самого управления как такового, ибо в подобном случае на первое место выходят стихийные механизмы с абсолютной непредсказуемостью их последствий.

Говоря о функциях управления, необходимо подчеркнуть, что цели и функции государственного управления взаимообусловлены. Если первые отвечают на вопрос «что делать?», то вторые – «как делать?».

Функция управления – это реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явления, отношение, состояние, на которое последние реагируют и воспринимают.

Функция государственного управления – конкретный вид управляющего воздействия государства в целом, отличающийся предметом, содержанием и способом сохранения либо преобразованием управляемых явлений.

В результате управленческие функции государственных органов можно определить как юридически выраженные управляющие воздействия отдельных государственных органов, либо их должностных лиц, которые они вправе и обязаны осуществлять в отношении определенных управляемых объектов или управляющих компонентов каких-либо иных структур [54].

Сущность понятия «управление» раскрывается в его основных функциях, таких, в частности, как:

‒ подготовка и принятие управленческих решений;

‒ организация выполнения управленческих решений;

‒ учет и анализ выполнения управленческих решений с оценкой их качества;

‒ регулирование или корректировка хода выполнения управленческих решений.

Принятие решений в условиях полной неопределенности о будущих состояниях управляемого объекта – экономики города – может приводить к крайне негативным последствиям, вплоть до потери управляемости объектом управления.

Управленческая деятельность отличается интеллектуальным содержанием, поскольку всегда направлена на выработку, принятие и практическую реализацию управленческих решений, призванных изменять в искомом смысле состояние и течение общественных процессов, сознание, поведение и деятельность людей.

По своей сути, управленческая деятельность – это явление прикладного характера, ибо она не имеет самоценности, а призвана обслуживать реализацию целей и функций управления, обеспечивать подготовку и проведение в жизнь управленческих решений и действий.

Под методами управленческой деятельности подразумеваются способы и приемы анализа и оценки управленческих ситуаций, использования правовых и организационных форм, воздействия на сознание и поведение людей в управляемых общественных процессах, отношениях и связях.

Этапы управленческой деятельности со своим особым набором форм и методов именуются в научной литературе стадиями (циклами) управленческой деятельности. Сами стадии имеют логическую связь и образуют в совокупности известный кругооборот управленческих действий – единичный «виток» управленческого процесса. Выделены различные стадии управленческого процесса. Выделим семь стадий управленческой деятельности:

1. анализ и оценка управленческой ситуации;

2. прогнозирование и моделирование необходимых (и возможных) действий по сохранению и преобразованию состояния управленческой ситуации (в субъекте и объектах государственного управления);

3. разработка предполагаемых правовых актов или организационных мероприятий;

4. обсуждение и принятие правовых актов и осуществление организационных мероприятий;

5. организация исполнения принятых решений (правовых и организационных);

6. контроль выполнения и оперативное информирование;

7. обобщение проведенной управленческой деятельности, оценка новой (результирующей) управленческой ситуации.

Большое значение имеет стадия прогнозирования и моделирования необходимых действий. Объем и содержание это стадии определяется, с одной стороны, тем, какова управленческая ситуация, в чем ее состояние и смысл, а с другой – каких решений она требует. Исследователи США называют четыре вида управленческих решений в зависимости от управленческих ситуаций:

1. стандартное решение, при принятии которого существует фиксированный набор альтернатив;

2. бинарное решение («да» или «нет»);

3. многоальтернативное решение (имеется очень широкий спектр альтернатив);

4. инновационные (новаторское) решение, когда требуется предпринять действия, но нет приемлемых альтернатив.

На этой стадии необходимо учитывать ограничивающие условия и факторы, наличные и возможные материальные и финансовые ресурсы, пределы действий, установленные законодательством, время, отведенное на решение данной управленческой ситуации, человеческий потенциал. Найти оптимальный вариант решения – вот смысл данной стадии.

Существуют несколько аспектов управленческой деятельности, где в современных условиях внедрение управленческих технологий крайне актуально. Прежде всего, это процессы прогнозирования. Нельзя же управлять, если нет исходных данных для этого. Обо всем, что происходит в рыночной экономике и социальной сфере, тоже необходимо иметь своевременную, достоверную и полную информацию.