Глава 1
Историко-правовыеосновы государственности Российской Федерации

1.1. Теоретические основы и исторические корни российского федерализма

Как известно слово «федерация» происходит от лат. federare – объединять, укреплять союзом. Слово «федерация» акцентирует внимание на структурной, прежде всего – организационной стороне государства, как состоящего из «соединенных» частей.^[9]

В настоящее время в сфере федеративных отношений в Российской Федерации происходят кардинальные изменения: организация федеральных округов и введение в них института полномочных представителей Президента России, уточняется соотношение законодательных и договорных форм разграничения компетенции между федеральным центром и региональным уровнем власти.

Идет процесс приведения в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами нормативно-правовых актов субъектов Федерации.

Активно ведутся дискуссии между сторонниками централизованной и децентрализованной моделей федерации. Есть озабоченность тем, что центральная власть берет на себя большие полномочия.

Другие исследователи, в частности известный российский государствовед профессор Н. Н. Алексеев писал по этому поводу: «…государство может быть чрезвычайно централизованным, однако федеративным. Это означает, что отдельные части государства участвуют в отправлении суверенитета, однако в государстве не выделено никакого круга вопросов, который бы решался самостоятельно частями, а не центром. И, наоборот, государство может быть построено на чрезвычайно широкой автономии частей и в то же время быть не федеральным».^[10]

Для России процесс федерализации государственного устройства имеет свои особенности. Федеративные отношения в ней развиваются не на основе объединения государств, а формируются в условиях сложившегося государства. Особенностью является и многонациональный состав Российской Федерации. В результате в России постепенно складывается асимметричная федерация. Этот институт давно известен в мировой практике.^[11]

В работе Л. М. Карапетяна «Федеративное устройство Российского государства» признается возможность асимметрии в законодательстве и иной деятельности органов власти субъектов федерации в рамках их компетенции.^[12]

Как в отечественной, так и в зарубежной литературе федерация определялась как форма государственного устройства, как государство, состоящее из других государств или государственных образований, которые называются обобщенно субъектами федерации.

Авторы, применив системный подход, переключились на систему связей и отношений, согласно которой «федеративное государство представляет собой нечто большее, чем сумма составляющих его компонентов».^[13]

Главный предмет изучения теперь составляют не столько территориальные структуры, их органы и зафиксированные в конституциях пункты о распределении полномочий, сколько взаимосвязи и отношения власти.^[14]

Исследователи обращают внимание прежде всего на «наличие двух уровней государственной власти» в федерации и на особенности отношений этих властей.^[15]

Существуют разные подходы к понятию федерализма и федеративного государства. Более точно дана характеристика федеративного государства авторами монографии «Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование).^[16] Федеративное государство характеризуется авторами как союзно-государственная организация, состоящая из государств или государственных образований, опирающихся на принцип согласия, основанная одновременно на целостности государственной власти (управления государством) и ее вертикальным разделением между федерацией и ее членами (субъектами) при верховенстве федерации.

Авторы включили в определение, во-первых, территориальный элемент (федеративное государство имеет территорию и население); во-вторых, организационный элемент (федеративное государство-это организация); в-третьих, особый состав организации (государства и государственные образования); в-четвертых, элемент согласия (если его нет, может быть осуществлена сецессия даже вопреки федеральной конституции); в-пятых, особый вертикальный характер разделения власти; в-шестых, момент доминирования федеральной власти.^[17]

Понятие «федерализация» часто применяется в научной литературе. Этот процесс может иметь различную направленность. Федерализация может сопровождать как объединение, так и разделение государственных систем. Она может развиваться в трех направлениях: централизация, децентрализация и поиск равновесия.^[18]

Понятие «федерализм» имеет более сложный характер. Оно объединяет три основных элемента.

Первый элемент материальный – само государство с его территорией, населением, государственной властью.

Второй элемент – организационный. Федерализм – особый способ организации, он более подвижен, неодинаков в разных государствах и может изменяться в одном и том же государстве.

Третий элемент – релятивный. Это особого рода отношения в федеративном государстве: между федерацией и ее субъектами, между субъектами и в отдельных случаях с несубъектами. В таких отношениях много слагаемых, но главное в них – это отношения, связанные с распределением и осуществлением государственной власти.^[19]

И федерация, и ее субъекты обладают государственной властью. Эти отношения всегда включают сотрудничество и подчинение. Существуют различные формы федерального принуждения. К ним относятся введение чрезвычайного положения, президентского правления, федеральная интервенция, приостановление собственного управления субъекта федерации и другие.

Таким образом, федеративное государство можно охарактеризовать как сложное политическое образование, в рамках которого составные территориальные единицы одновременно являются политическими сообществами.^[20]

Разделение властей порождает коллизии, противоречия, различия. Постоянно происходит перераспределение полномочий, усиливается то роль субъектов, то роль федерации, идут процессы централизации и децентрализации.

Понятие субсидиарности восходит к средневековому городскому праву. Современное его понимание отражает практику постоянного процесса перераспределения полномочий между управленческими органами разного уровня на основе их равноправия и равнозначности. Сегодня процесс распределения полномочий между уровнями управления уже нельзя мыслить как статичное качество властно-управленческих структур.

Интересным, но спорным является утверждение И. В. Левакина, автора монографии «Российская Федерация: проблемы государственного единства»,^[21] о том, что Россия – единое федеративное государство с элементами «регионализма». Примечательно, что И. В. Левакин видит основной подход к исследованию проблемы регионального единства России в соотнесении ее с позицией «общее – особенное». Он считает, что Россия, несмотря на издержки, реализует свое единство в форме федерации. В основе построения Российской Федерации лежит принцип государственного единства, т. е., федерация – единое целое.^[22]

Еще один термин, часто применяемый исследователями федерализма. Это рамочное государство как носитель определенного компромисса: во-первых, между отдельными субъектами; во-вторых, между отдельно взятым субъектом и федеральным центром; в-третьих, между федеральным центром и отдельными группами субъектов. Рамочное государство обеспечивает баланс интересов, удерживая их в рамках общефедерального правопорядка.^[23]

Очень важно установить, в каких сферах действует только Федерация в лице федеральных органов, а в каких только республики. Чтобы определиться в этом, необходимо четко представлять, что вкладывается в понятие «компетенция» и «предмет ведения».

Как считает И. Н. Барциц, компетенция как правовая форма выражения суверенитета является свойством, присущим государственному органу. Именно с этим свойством связана проблема разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Государство же обладает другим свойством – суверенитетом. Совокупность полномочий государства служит юридическим способом выражения суверенитета.^[24] Отсюда вывод: есть совместное ведение федерации и республики, но совместной компетенции нет.

Для всех отраслей права понятие «статус субъекта права» является одним из ключевых, раскрывающих основные юридические институты. В отечественной юридической литературе, как правило, не проводится принципиальное отличие между понятиями «субъект права» и «субъект правоотношения».

С. Ф. Кечекьян отмечал, что под «субъектом права следует понимать: а) лицо, участвующее, или б) могущее участвовать в правоотношении.^[25]

В работах других авторов делается вывод, что понятие «субъект правоотношения» является более узким, чем понятие «субъект права», поскольку носитель прав и обязанностей может и не быть участником конкретного, реального правоотношения.^[26]

В результате получается, что под субъектами права и субъектами правоотношения понимаются конкретные органы, организации, физические лица, выступающие в качестве носителей субъективных прав и обязанностей. Следовательно, фактически речь идет об одних и тех же лицах.^[27]

Аналогичная точка зрения высказывается и в последних работах, посвященных вопросам теории государства и права. Н. И. Матузов утверждает, что понятия «субъекты права» и «субъекты правоотношений» в принципе равнозначны.^[28] М. Н. Марченко констатирует, что в современной юридической литературе указанные понятия чаще всего используются в качестве синонимов.^[29]

Исходя из анализа источников можно сделать вывод, что под субъектом права надо понимать абстрактное лицо, предусмотренное правовыми нормами, которое наделено определенным объектом абстрактных юридических прав и обязанностей.^[30]

Анализируя понятие «статус субъекта права», можно отметить, что латинское слово status означает состояние, положение. Соответственно под статусом субъекта права, или правовым статусом субъекта, понимается его правовое состояние, характеризуемое комплексом (системой) юридических прав и обязанностей.^[31]

В юридической литературе нередко выделяется конституционный статус государственных органов, причем это относится как к органам государственной власти в целом, так и к органам исполнительной власти.^[32]

Федеративное устройство, и федеративные отношения, складывающиеся в каждом государстве, опираются на определенные философско-правовые основы и принципы.

Результатом осмысления принципов федерализма является формулирование и закрепление таковых в государственно-юридических актах. Исходными пунктами в оформлении федерализма являются договор и конституция.

Важнейшим этапом развития современного российского федерализма стало заключение Федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 г., который положил начало строительству постсоветского государства. Договор в определенной степени противоречит классическим канонам федерализма.^[33]

Предметом договора стало не учреждение государства с федеративной формой устройства, а лишь разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.^[34]

С принятием Конституции 1993 г. в иерархии правовых документов значение Федеративного Договора значительно уменьшено. Представляя собой собрание трех практически дословно повторяющих друг друга документов, Федеративный Договор не выступал в качестве акта учреждения Федерации. Это было соглашение о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти России, с одной стороны, и органами власти субъектов Федерации – с другой. В Договоре столкнулись две тенденции: с одной стороны – конституционное стремление восстановить правовое единство страны, с другой – усиление конфликта между федеральной правовой системой и правовыми системами целого ряда субъектов Федерации.^[35]

Федеративные отношения регулируются на пяти базовых уровнях: Конституцией РФ, Федеративным Договором, федеративными конституционными и федеральными законами, договорами между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ и конституциями (уставами) и законами субъектов РФ.

После принятия Конституции в РФ заключалось большое количество договоров и соглашений между субъектами РФ и федеральным центром, которые были неоднозначны. В них имелись позитивные моменты – договоры и соглашения, казалось бы, позволяли разрешать конфликтные политические и экономические ситуации, учитывать специфические особенности конкретных субъектов Федерации. Однако были и отрицательные моменты: несоответствие целого ряда положений указанных договоров Конституции РФ (договоры с Татарстаном, Якутией, Башкортостаном и др.). Кроме того, довольно часто подписавшим эти договоры предоставлялись дополнительные права, что вступало в явное противоречие с Конституцией РФ. Более того, законодательство некоторых субъектов закрепляло принцип большей юридической силы положений договора над федеральной Конституцией. Нарушение договорами конституционных норм представляло серьезную опасность и в отношении обеспечения единства правового пространства России. Например, ст. 70 Конституции Республики Башкортостан устанавливала, что «отношения Республики Башкортостан с Российской Федерацией являются договорными. Входя в состав Российской Федерации на договорной основе, Республика Башкортостан сохраняет за собой всю полноту государственной власти на всей территории вне пределов прав, добровольно переданных ею Российской Федерации».

В последнее время появилась тенденция к отказу от договорных взаимоотношений между субъектами РФ и федеральным центром. Начало работе по пересмотру заключенных договоров было положено Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. № 741.^[36]

В соответствии с ним, создана специальная Комиссия при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Среди ее полномочий – оказание содействия по приведению заключенных договоров в соответствие с Конституцией РФ. Такая работа осуществлялась очень интенсивно, что в результате привело к расторжению большого числа заключенных договоров в короткие сроки. Так, расторгнуты договоры между федеральным центром и Республикой Бурятия, Воронежской, Ивановской, Костромской, Челябинской, Магаданской, Калинградской областями, и многими другими субъектами Федерации.

Российская Федерация обладает сравнительно небольшим опытом построения федеративного государства. Среди последних законодательных изменений, осуществляемых в рамках федеральной реформы, – новый порядок формирования Совета Федерации; создание Государственного совета совещательного органа при Президенте РФ с целью содействия реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Положительным моментом создания Госсовета состоит в том, что в рамках его деятельности постепенно выстраиваются взаимоотношения между главой государства и главами субъектов, что должно оказать положительное влияние на взаимоотношения Федерации и субъектов в целом.

В рамках федеральной реформы образованы семь федеральных округов для реализации Президентом конституционных полномочий.^[37]

Проводится судебная реформа, а в ее рамках создаются уставные суды, осуществляющие официальное толкование основных законов субъектов Федерации и рассматривающих дела о соответствии нормативных актов субъекта Федерации Основному закону этого же субъекта.

Для определения структуры конституционных основ российского федерализма надо выделить его основные принципы.

Конституционные доктрины большинства стран придают особое значение закреплению в основном законе федеративной природы государства.

В ст. 1 федеральной Конституции Россия определяется как федеративное государство. Это положение относится к основам конституционного строя РФ, которые не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием Российской Федерации. В случае их изменения разрабатывается проект новой Конституции, которая принимается либо специально созываемым Конституционным Собранием, либо всенародным голосованием (ст. 135 Конституции РФ).

В Конституции Российской Федерации конституционные принципы изложены в главе 1. Эти принципы определяют федеративное устройство государства. Они отражают тип федерации, ее структуру, особенности территориального устройства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Часть 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации должна давать исчерпывающий перечень принципов федеративного устройства. Оно основывается на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. В то же время это не полный перечень принципов. К таковым можно отнести государственный суверенитет (ст. 4), равноправие субъектов РФ (ч. 1 и 4 ст. 5), единство конституционно-правовой системы (ст. 15), разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами (ст. 71–73).

Некоторые исследователи считают, что логично было бы ввести принцип унитаризма, дополняющий принцип федерализма. По их мнению, унитаризм не является абсолютной противоположностью федерализму, а два эти начала обеспечивают гармоническую целостность федеративного государства и ослабление унитарного начала создает угрозу дезинтеграции государства. Отсутствие этого принципа представляет собой идеологическую основу для сепаратистских тенденций в государстве.^[38]