Для политических институтов важны как моральные, так и структурные факторы. Обществу со слабыми политическими институтами нелегко справляться с последствиями личных и групповых вожделений. Политика – это гоббсовский мир безжалостной конкуренции общественных сил – человека с человеком, семьи с семьей, клана с кланом, региона с регионом, класса с классом, – конкуренции, не опосредованной принадлежностью к более широкой политической организации. «Аморальная семейственность» отсталого общества, по Бэнфилду, находит аналог в аморальной клановости, аморальной групповщине, аморальной классовости. Мораль нуждается в доверии; доверие предполагает предсказуемость; а предсказуемость требует регуляризованных и институциализованных форм поведения. В отсутствие прочных политических институтов у общества недостает средств для определения и реализации общих интересов. Способность создавать политические институты есть способность создавать общественные интересы.

Существует три традиционных подхода к проблеме общественного интереса²⁶. Его отождествляли либо с абстрактными, основополагающими, идеальными ценностями и нормами, такими, как естественное право, справедливость или разум; либо со специфическими интересами конкретного индивида («государство – это я»), группы, класса (марксизм) или большинства; либо же с результатом конкуренции между индивидами (классический либерализм) или группами (Бентли^[5]). Проблема всех этих подходов состоит в том, чтобы прийти к определению, которое было бы конкретным, а не размытым, общим, а не частным. К сожалению, в большинстве случаев конкретному недостает общности, а общему конкретности. Отчасти выход из затруднения можно видеть в том, чтобы определить общественный интерес через конкретные интересы институтов управления. Общество с высоким уровнем институциализации правительственных организаций и процедур обладает большими возможностями формулирования и реализации общественных интересов. «Организованные (институциализованные) политические сообщества, – пишет Фридрих, – лучше адаптированы для принятия решений и разработки политики, чем неорганизованные сообщества»²⁷. Общественный интерес в этом смысле слова не есть нечто существующее a priori в естественном праве или воле народа. Не сводится он и к результатам политического процесса. Но он укрепляет правительственные институты. Общественный интерес – это интерес общественных институтов. И он возникает в результате институциализации правительственных организаций. В сложной политической системе различные управленческие организации и процедуры представляют различные аспекты общественного интереса. В сложном обществе общественному интересу свойственно быть сложным.

Демократам привычно мыслить об институтах управления как об имеющих представительские функции, т. е. как о выражающих интересы каких-то других групп (их электората). Они поэтому склонны забывать о том, что у правительственных институтов есть собственные интересы. Эти интересы не только существуют, они достаточно конкретны. На вопросы типа: «Каковы интересы президентской власти? Каковы интересы Сената? Каковы интересы Палаты представителей? Каковы интересы Верховного суда?» – ответить трудно, но возможно. Эти ответы в совокупности составят достаточно близкую к истине картину «общественного интереса» Соединенных Штатов. Аналогичным образом общественный интерес Великобритании приблизительно соответствует специфическим интересам Короны, Кабинета и Парламента. В Советском Союзе он приблизительно равен сумме специфических интересов правительства и Центрального комитета Коммунистической партии.

Институциональные интересы отличаются от интересов индивидов, действующих внутри институтов. Верное замечание Кейнса, что «в долгосрочном плане мы все мертвы», приложимо к индивидам, не к институтам. Индивидуальные интересы неизбежно краткосрочны. Институциональные же интересы существуют долго; выразитель интересов института должен думать о его благополучии на неопределенное время вперед. Это соображение часто означает необходимость ограничивать ближайшие цели. Аристотель считал важнейшим достоинством политики как демократического, так и олигархического государства не приумножение достоинств той или другой формы государственного устройства, а создание условий для политической стабильности²⁸. Должностное лицо, стремящееся максимально усилить свою власть или другие ценности в краткосрочном плане, ослабляет свой институт в плане долгосрочном. Судьи Верховного суда могут, руководствуясь своими ближайшими индивидуальными интересами, захотеть объявить акт Конгресса неконституционным. Но, думая о том, отвечает ли это общественному интересу, они, вероятно, должны задать себе вопрос о том, действительно ли такое решение отвечает долгосрочным интересам Верховного суда. Образцом государственной мудрости судьи могут служить люди вроде Джона Маршалла в деле «Марбери против Мэдисона»^[6], действия которых направлены на такое повышение институциальной мощи суда, чтобы ни президент, ни Конгресс не могли поколебать ее. Напротив, члены Верховного суда 1930-х гг. в борьбе за усиление своего текущего влияния рисковали долгосрочными интересами суда как института.

«Что хорошо для «Дженерал моторе», хорошо для страны», – в этом высказывании есть часть правды. Но еще больше правды в словах: «Что хорошо для президентской власти, хорошо для страны». Попросите любую достаточно информированную группу американцев назвать пять лучших и пять худших президентов. А затем попросите их назвать пять сильнейших и пять слабейших президентов. Если совпадение силы с положительной оценкой и слабости с отрицательной оценкой и не будет стопроцентным, оно несомненно будет не меньше чем на 80 %. Тем президентам – Джефферсону, Линкольну, обоим Рузвельтам, Вильсону, – которые расширили влияние своего института, воздают хвалу как деятелям, много способствовавшим общественному благополучию и осуществлению национальных интересов. О тех же президентах, которые не сумели защитить права своего института от посягательств со стороны других общественных групп, – таких, как Бьюкенен, Грант, Хардинг, – говорят, что их деятельность была малоэффективна для страны. Институциальный интерес совпадает с общественным интересом. Сильная президентская власть отождествляется с общественным благом.

Общественный интерес Советского Союза примерно совпадает с совокупным институциальным интересом высших органов Коммунистической партии: «Что хорошо для Политбюро, хорошо для Советского Союза». Если взглянуть на дело с этой точки зрения, то сталинизм можно определить как ситуацию, в которой личные интересы правителя были поставлены выше институциализованных интересов партии. Начиная с конца 1930-х гг. Сталин последовательно ослаблял партию. С 1939 по 1952 гг. не было ни одного партийного съезда. В ходе Второй мировой войны и после нее редко созывался Центральный комитет. Секретариат ЦК партии и партийная иерархия были ослаблены созданием параллельных органов. Можно было предполагать, что этот процесс приведет к замене одной системы институтов управления другой, и некоторые американские эксперты, как и некоторые советские руководители, действительно думали, что на место партийных организаций в качестве институтов управления встанут государственные организации. Но вовсе не это входило в намерения Сталина, и не это стало результатом его действий. Он усилил свою личную власть, а не власть государства. Когда он умер, его личная власть умерла вместе с ним. Борьба за возможность заполнить образовавшийся вакуум была выиграна Хрущевым, который связал свои интересы с интересами партии, а не Маленковым, идентифицировавшим себя с правительственной бюрократией. Консолидация власти, осуществленная Хрущевым, означала восстановление и оживление главных органов партии. Хотя Сталин и Грант действовали очень по-разному и руководствовались разными мотивами, первый ослабил партию так же, как второй ослабил институт президентства. Точно так же, как сильная президентская власть – в интересах американского общества, сильная партия – в интересах общества советского.

В терминах теории естественного права действия правительства легитимны в той мере, в какой они согласуются с «общественной философией»²⁹. Согласно демократической теории, мерой их легитимности является то, насколько они выполняют волю народа. Согласно процедурной концепции, они легитимны, если представляют собой исход процесса конфликта и компромисса, в котором участвовали все заинтересованные группы. Есть, однако, еще один взгляд, согласно которому источник легитимности действий правительства можно видеть в том, насколько они отражают интересы правительственных институтов. В противоположность теории представительной власти этот взгляд состоит в том, что правительственные институты получают легитимность и авторитет не от того, насколько они представляют интересы народа или какой-нибудь общественной группы, а оттого, насколько они имеют собственные интересы, отличные от интересов всех других групп. Политики часто высказываются в том смысле, что с того времени, как они занимают свои места в учреждении, все начинает «смотреться иначе», чем тогда, когда они боролись за эти места. Эта разница служит мерилом институциональных интересов, связанных с данным учреждением. Именно эта разница в перспективе и легитимизирует требования, предъявляемые должностным лицом к своим согражданам. Интересы президента, к примеру, могут совпасть частично и на время с интересами сначала одной группы, а потом другой группы. Но интересы президентства как института, согласно Нейштадту³⁰, не совпадают ни с чьими интересами. Власть президента проистекает не из того, что он представляет какие-либо классовые, групповые, региональные или народные интересы, а из того факта, что он ни одну из этих групп не представляет. Президентская перспектива есть уникальное достояние института президентства. Именно по этой причине этот пост предполагает и одиночество, и могущество. Его авторитет коренится в его одиночестве.

Существование политических институтов (таких, как президентство или Центральный комитет), способных воплощать общественные интересы, как раз и отличает политически развитые общества от неразвитых. Оно же отличает моральные сообщества от аморальных. Правительство с низким уровнем институциализации – это не только слабое правительство, но и плохое правительство. Функция правительства – править. Слабое правительство, не имеющее авторитета, не в состоянии выполнять свою функцию и аморально в том же смысле, что и продажный судья, трусливый солдат или невежественный учитель. Моральные основания политических институтов проистекают из потребностей людей в сложных обществах.

Отношение между культурой общества и политическими институтами носит диалектический характер. Сообщество, замечает Жувенель, основывается на «институциализации доверия», и важнейшая функция органов власти состоит в том, чтобы «повышать уровень взаимного доверия внутри общественного целого»³¹. И наоборот, отсутствие доверия в культуре общества ставит серьезные препятствия на пути формирования общественных институтов. В таких обществах, лишенных устойчивой и эффективной системы управления, отсутствует и взаимное доверие между гражданами, недостаточно развиты национальная и общественная солидарность, редки организационные навыки и способности. Политическая культура таких обществ нередко отмечена подозрительностью, завистью, скрытой, а то и открытой враждебностью ко всякому, кто не член семьи, деревенской общины или, скажем, племени. Эти характеристики встречаются во многих культурах, но отчетливее всего они выражены, вероятно, в арабском мире и в Латинской Америке. «Свойственная арабской среде недоверчивость, – отмечал один внимательный наблюдатель, – рано интериоризуется и включается в состав системы ценностей ребенка… Организация, солидарность, сплоченность отсутствуют… Их общественный темперамент не развит и общественное сознание слабо. Лояльность государству не прочна, и идентификация с лидерами выражена слабо. Более того, преобладает общее недоверие к тем, кто управляет, и отсутствие ожиданий в связи с их деятельностью»³².

Сходные традиции эгоцентрического индивидуализма, недоверия и ненависти к другим общественными группам преобладают и в Латинской Америке. «В Америке отсутствует доверие и между людьми, и между народами, – сетовал когда-то Боливар. – Договор здесь всего лишь лист бумаги, конституция – запыленный том, выборы – схватка, свобода – анархия, а жизнь – пытка. Единственное, что можно сделать в Америке, это эмигрировать». Столетие спустя слышится та же жалоба. «При коварстве и постоянном взаимном недоверии в политике, – писала эквадорская газета, – мы можем лишь внести разложение в национальную душу: этот род политики истощает нашу энергию и делает нас слабыми»³³.

Аналогичные оценки звучат по отношению к другим странам за пределами арабского мира и Латинской Америки. В Эфиопии «взаимное недоверие и отсутствие готовности к сотрудничеству, свойственные политическому климату страны, тесно связаны с очень низкой оценкой способности человека к солидарности и согласию… Представление о том, что возможно преодоление господствующей атмосферы страха и подозрения на путях взаимного доверия, очень редко и с трудом находит дорогу в умы людей». Иранская политика получила название «политики недоверия». Утверждалось, что иранцам «очень трудно даются доверие друг к другу и долгосрочная совместная работа в сколько-нибудь многочисленных группах». В Бирме ребенка учат чувствовать себя «в безопасности только в кругу своей семьи и тому, что посторонние люди, и особенно незнакомые, опасны и к ним надо относиться с осторожностью и подозрением». Как следствие, бирманцу «трудно сознавать себя как-то включенным в формализованные и регулируемые системы человеческих отношений». Даже в такой «западной» и экономически развитой стране, как Италия, политическая культура отмечена «сравнительно высоким уровнем политического отчуждения, социальной изоляции и недоверия»³⁴.

Господство взаимного недоверия в этих обществах приводит к тому, что индивидуальная лояльность существует только в отношении групп, с которыми человек связан близкими и родственными отношениями. Люди лояльны и могут быть лояльны своим кланам, возможно, своим племенам, но не более широким политическим институтам. В политически развитых обществах лояльность этим ближайшим общественным группировкам подчинена лояльности государству и включена в нее. «Любовь к целому, – писал Берк, – не терпит ущерба от этой избирательной привязанности… Быть привязанным к части, любить то малое звено, которому мы принадлежим в рамках общества, есть первопринцип (зародыш, можно сказать) общественного чувства». Однако в обществе, где недостает политического единения, проявления лояльности более первичным социальным и экономическим группировкам – семье, клану, сельской общине, племени, религии, общественному классу, – соперничают с лояльностью более широким институтам социальной организации и часто оказываются сильнее. В сегодняшней Африке проявления племенной лояльности сильны; лояльность же по отношению к стране и государству слаба. В Латинской Америке, по словам Калмана Сильверта, «прирожденное недоверие к государству в сочетании с прямым представительством экономических и профессиональных интересов в правительстве подрывают авторитет партий, разрушают плюрализм и делают невозможной просвещенную и масштабную политику в широком смысле слова»³⁵. «В арабском мире, – писал один из исследователей, – государство всегда было слабым институтом, более слабым, чем другие общественные учреждения, такие, как семья, религиозная община и правящий класс. Частный интерес всегда преобладал над общественным». X. Джибб также писал, что «слабость арабских стран в том и состоит, что со времени крушения прежних ассоциаций не развилось никаких социальных институтов, посредством которых общественная воля могла бы направляться, интерпретироваться, определяться и мобилизоваться… Короче говоря, не возникло никакого функционирующего органа демократического общества»³⁶. Сходным образом итальянцы проявляли в семье «те доблести, которые другие народы обычно проявляют во имя благополучия страны в целом; истинный патриотизм итальянца – это его любовь к своей семье… Всякая государственная или судебная власть воспринимается ими как враждебная, пока она не проявит дружественность или отсутствие враждебных намерений»³⁷. Таким образом, в политически отсталом социуме, где отсутствует сознание политической общности, каждый лидер, каждый индивид, каждая группа преследуют свои ближайшие, краткосрочные, корыстные цели, не принимая в расчет какие-либо более широкие общественные интересы.

Взаимное недоверие и отсутствие лояльности означают недостаток организации. По внешним признакам поведения политически развитое общество отличается от неразвитого прежде всего числом, величиной и эффективностью существующих в обществе организаций. Если социальные и экономические изменения приводят к подрыву или уничтожению традиционных оснований ассоциации, достижение высокого уровня политического развития зависит от способности людей сформировать новые виды ассоциации. В современных странах, по словам Токвиля, «наука ассоциации есть мать наук; прогресс всего остального зависит от ее прогресса». Наиболее очевидное и наиболее впечатляющее различие между деревней Бэнфилда и американским городом сходных размеров состоит в свойственном последнему «гуле [ассоциационной] активности, нацеленной, по крайней мере отчасти, на повышение благосостояния сообщества»³⁸. В противоположность этому, в итальянской деревне существовала лишь одна ассоциация, и она не занималась никакой деятельностью, вдохновленной общественным интересом. Отсутствие ассоциаций, низкий уровень организационного развития характерны для обществ, политика которых отличается хаотичностью. Большая проблема Латинской Америки, как заметил Дж. Лодж, состоит в том, что «там сравнительно мало социальной организации в том смысле, в каком мы наблюдаем ее в Соединенных Штатах». Результатом является «мотивационно-организационный вакуум», который затрудняет функционирование демократии и замедляет экономическое развитие. Легкость адаптации политических систем традиционных обществ к требованиям современности почти непосредственно зависит от организационных навыков и способностей членов этих обществ. Только те редкие народы, которые в высокой степени владели такого рода навыками, например японцы, смогли сравнительно легко осуществить переход к развитой экономике и современному общественному устройству. Как пишет Л. Пай, «проблемы развития и модернизации тесно связаны с потребностью создавать более эффективные, более адаптивные, более сложные и более рациональные организации… Конечным критерием развития является способность людей учреждать и поддерживать масштабные, сложные, но гибкие организационные формы»³⁹. Способность создавать такие институты, однако, дефицитна в современном мире. Как раз способность действовать в соответствии с этой моральной потребностью и создавать легитимный общественный строй – это и есть то, что прежде всего предлагают модернизирующимся странам коммунисты.