Документы

№ 1. Из всеподданнейшей записки начальника Верховной распорядительной комиссии М. Т. Лорис-Меликова^[13] о преобразовании полиции

1 августа 1880 г.

Вопрос о преобразовании полиции разрабатывается в особой комиссии, учреждённой при Министерстве Внутренних Дел. Вопрос этот так важен для упрочения общественного порядка и спокойствия и вообще для будущего России, при дальнейшем развитии нашего законодательства, что является необходимость не откладывать далее его разрешение и уяснить ныне же те основные начала, которые должны послужить исходною точкою для правильной организации полиции в государстве.

Первые шаги уже сделаны в 1878 году учреждением полицейских урядников и установленною в 1880 году связью между деятельностью, по охранению общественного спокойствия, чинов Жандармского Корпуса и административною губернскою властию.

При установлении последней меры признана необходимость единства полицейских мероприятий, основанная на крупных указаниях опыта.

Внутренно-политические события последних лет вызвали значительное число политических дел, с производством дознаний чинами Жандармского Корпуса, дознания эти производились означенными чинами до 1880 года без сообщения нередко о них местной администрации, что иногда признавалось даже необходимым, в виду отсутствия уверенности в сознании важности возникавших дел со стороны чинов общей полиции, а также их умения действовать успешно с сохранением должной тайны. Между тем при незначительности жандармского в губерниях состава, чины корпуса лишены были возможности производить своими средствами розыски и прочие полицейские действия, столь необходимые для успеха раскрытия преступных действий и в итоге, таким образом, получалось не дознание, не раскрытие преступлений, а лишь оформление их законом установленными протоколами, другими словами, производилась лишь проверка тех данных, которые случайно доходили до жандармского ведомства. Но мера, установленная в марте 1880 года, не может ещё быть признана мерою, окончательно устранившею существовавшие неудобства: таковые могут быть вполне устранены только полным объединением жандармской и общей полиции, что достигается путём полного подчинения жандармских чинов высшей губернской административной власти. Тогда только представится основание рассчитывать на возможность дружного действия всех полицейских чинов в данной местности, а следовательно и основание рассчитывать на достижение тех результатов, которые так необходимы для предупреждения и раскрытия преступных действий…

То же, что сказано выше о настоятельности объединения всех полицейских сил в ведении одной в губернии власти, всецело относится и до государственного учреждения, ведающего полицейское в государстве дело: вся полицейская часть в империи должна нераздельно ведаться одним центральным учреждением…

…Нельзя не заметить, что полицейская служба, так много требующая от сообразительности исполнителей, когда нередко не указания закона и инструкции, а смелый и решительный приём даёт успешные результаты, тем самым представляет массу соблазна для полицейских чинов к увлечениям, побуждающим их ради ожидаемого успеха упускать из вида требования закона. Устранение этого недостатка, возможного также и в губернских властях, достижимо только при постоянном внимании центрального управления к глубокому упрочению между всеми полицейскими органами чувства законности и при его настоянии на взыскания с нарушителей этого основного принципа, столь необходимого в блюстителях народного спокойствия… Можно было бы ограничиться вышеприведенными доводами из числа весьма многих оснований в пользу мнения о необходимости одного центрального установления для ведения полицейским делом в государстве, но ввиду важности рассматриваемого вопроса не лишне будет упомянуть ещё об одном весьма веском доводе: при розыскных полицейских действиях, особенно по делам политического свойства, требующим быстрых и верных мероприятий, весь успех нередко зависит от своевременного сообщения местным полицейским властям сведений о происходящем в других местностях, а также о лицах разыскиваемых и о всем касающемся этих лиц; но этого можно достигнуть только при содействии такого центрального установления, которое способно было бы сосредоточивать у себя все необходимые сведения и имело бы власть давать более важным полицейским розыскам направление согласное с требованиями обстоятельств.

Сосредоточение всего полицейского дела в ведении одного государственного установления даст сверх того возможность постепенно выработать те частные преобразования в личной организации, которые для завершения устройства полицейского дела крайне необходимы…

Здесь нельзя не наметить и не выяснить одного принципиального недоразумения, нередко встречающегося в последнее время в различных сферах:

В последнее время наша периодическая печать, не столько заботясь об улучшении полицейской службы, как из желания угодить вкусам читающей публики, при неразвитости камерального образования в обществе весьма сочувственно относящейся ко всякому проекту расширения круга деятельности общественных учреждений, много толковала о подчинении полиции земству и местным городским управлениям… Такой способ разрешения вопроса государственной важности конечно не может соответствовать ни целям правительства, ни установившимся понятиям об общественной правоспособности в её законной сфере деятельности… Наиболее прогрессивные, и потому пользующиеся у нас наибольшим сочувствием, из публицистов и профессоров по кафедре административного права, известные германские ученые Лоренц фон Штейн и Резлер, находят, что существенная обязанность исполнительной власти состоит, между прочим, в приостановке распоряжений, изданных самоуправляющимися учреждениями, если подобного рода распоряжения противоречат общегосударственной пользе или благу и, безусловно признавая за исполнительною властью в государстве право высшего надзора над самоуправлением, ставят целью этого надзора – сохранение гармонии между самостоятельностью самоуправления и государственным единством. Те же мысли легли в основание ограничительных, по отношению к земским собраниям, статей нашего положения о земских учреждениях, но эти статьи остались бы мертвою буквою, если бы упомянутым учреждениям был предоставлен выбор лиц назначаемых на должности уездных исправников…

Желание приурочить полицию к самоуправлению во многом объясняется недостатком распространения в обществе правильных юридических понятий…

…С теоретической точки зрения, передача полиции в ведение общественных учреждений есть не только ограничение власти правительства, но её полное упразднение.

[…]

На западе конституционные правительства ревностно охраняют свою прерогативу полицейской власти… Полиция во Франции, обыкновенно не подвергаясь переменам в своём личном составе, была послушным орудием в руках быстро сменявших друг друга правителей, преследовавших разнообразные политические цели. Она всегда была верною исполнительницею распоряжений верховной власти, что естественно могло иметь место лишь при неизменности её организации чисто государственного характера.

На основании поучительных опытов одной только Франции уже можно прийти к заключению о чрезвычайной важности для государственной жизни такой же тесной связи правительства с полицией, какая существует по отношению к войску. Только при такой связи возможно достигнуть точного исполнения правительственных распоряжений во всякое время и во всех местностях без различия общественного положения лиц, частные интересы которых могут быть затронуты этими распоряжениями. Равно без этой связи едва ли возможно установить строгую исполнительность по всем вообще предметам полицейского ведения, а между тем такая исполнительность должна составлять главную отличительную черту полицейской деятельности и её главное достоинство, как важнейшей функции исполнительной власти в государстве. Но исполнительность полиции и её неуклонное служение общегосударственным целям, помимо всяких соображений местных органов самоуправления, не зависит только от подчиненности полиции исключительно правительственной власти. Подчиненность не есть ещё гарантия от бездеятельности и злоупотреблений… Абсолютную услугу может оказать правительственному надзору лишь учреждение фактического контроля над действиями полиции.

В настоящее время контроль над действиями чинов провинциальной полиции находится в руках не полицейского, а высшего в данной местности административного начальства, представляемого в губерниях губернаторами. Постоянные занятия этих административных должностных лиц в разных местных присутствиях составленных из представителей различных ведомств и выборных от сословий, земства и городов, наконец, их многосторонние сношения по предметам ведения казенных, земских и городских учреждений, не позволяют им всецело посвятить себя полицейскому делу.

Вследствие чего действующие чины полиции остаются без постоянного надлежащего контроля и руководствуются не практическими наставлениями при самом исполнении служебных обязанностей, а наскоро полученными устными приказаниями, иногда чрез посредство третьего лица, или циркулярными предписаниями, которые читают и исполняют по мере сил и возможности и по степени их практического смысла.

Для содействия более правильному воспитанию активных полицейских чинов, которые при существующем порядке вещей никогда не достигнут необходимого уровня умелости, т. н. полицейского такта и не могут быть дисциплинированы надлежащим образом, полезным казалось бы поручить заведывание специально-полицейским делом по губернии особому лицу в звании второго вице-губернатора.

[…]

Настоящие начальники губернских жандармских управлений прошли хорошую школу нравственной и служебной дисциплины, большею частью опытны в деле полицейских розысков и по части наблюдательной и, живя постоянно в губерниях, хорошо знакомы с местными условиями и со слабыми сторонами полицейского надзора. При всём том указанная выше необходимость в полном подчинении чинов жандармского ведомства местному губернатору делает должность начальника губернского жандармского управления совершенно излишнею, а за упразднением этой должности, многие из настоящих начальников жандармских управлений могли бы быть с пользою для дела, переименованы во второго вице-губернатора.

Само собою разумеется, что вице-губернатор по полицейской части обязан своевременно доводить до сведения губернатора о всём касающемся полиции в губернии, а равно представлять все полицейские донесения и в распоряжениях своих руководствоваться указаниями губернатора.

При выяснении вопроса о том центральном государственном установлении, которому следовало бы встать во главе полицейского в империи дела, Министерство Внутренних Дел представляется тем установлением, которое имеет преимущественно все данные для наиболее успешного принятия этого дела в своё ведение, высшее в губернии заведывание полицейским делом не может не оставаться в руках губернатора, как главного представителя высшего правительства, губернатор же принадлежит уже ведомству Министерства Внутренних Дел. Общая полиция в настоящее время состоит в ведении Министерства Внутренних Дел: слияние с нею жандармской полиции, значительно меньшей по составу, чем полиция общая, вовсе не требует создания нового государственного установления, а логически указывает на необходимость оставления общей полиции в ведении Министерства Внутренних Дел и передачи в его же ведение жандармской полиции. Это тем более удобно, что это же Министерство ведает дела медицины, земских, городских и крестьянских учреждений, близко соприкасающихся со многими предметами полицейского ведения…

Всё высказанное приводит к следующим заключениям:

Всё ведение полицейским в империи делом следовало бы сосредоточить в Министерстве Внутренних Дел, от которого представляется вполне возможным и полезным ввиду громадности настоящего круга ведения этого Министерства отделить Департаменты Почтовый, Телеграфный и Духовных дел иностранных исповеданий;

Чинов Корпуса Жандармов необходимо было бы подчинить губернаторам, с подчинением всего Корпуса всецело Министру Внутренних Дел применительно к порядку подчинения Министру Финансов пограничной стражи, с сохранением за чинами Жандармского Корпуса принадлежащих им ныне служебных прав;

Звание начальников губернских жандармских управлений полезно упразднить с учреждением в каждой губернии должности второго вице-губернатора с возложением на него обязанности заведывания по указаниям губернатора всею полицейскою частик» в губернии, а равно личным полицейским составом и руководства жандармских офицеров, а за отсутствием их полицейских чиновников в производстве дознаний о государственных преступлениях;

С передачею в Министерство Внутренних Дел заведывания всею полицейскою в империи частью представляется возможным передать в Министерство Внутренних Дел и остальные предметы ведения III Отделения Собственной ЕГО ИМПЕРАТОРСКОГО ВЕЛИЧЕСТВА Канцелярии…

Затем представляется возможным упразднить III Отделение Собственной ЕГО ИМПЕРАТОРСКОГО ВЕЛИЧЕСТВА Канцелярии и Штаб Корпуса Жандармов.

ГА РФ. Ф. 569. On. 1. Д. 65. Л. 5–20.