Давно назревшая необходимость реформирования законодательства современной России, посвященного вопросам создания, функционирования и эксплуатации нефтепроводов, а равно и транспортировки нефти посредством системы нефтепроводов, предполагает поиск оптимальных подходов и моделей регулирования этой сложной отрасли экономики и строящейся на ее базе системы социальных отношений. Серьезной основой для этого может служить исторический опыт формирования соответствующего законодательства, складывавшийся в России на протяжении почти трехсот лет.
История развития данной отрасли российского законодательства о трубопроводном транспорте углеводородов имеет глубокие корни. Впервые этой проблеме наиболее систематично была посвящена четвертая редакция Устава Горного Российской империи, принятая в 1893 г. Устав Горный содержал специальную главу «О нефтепроводах». В ней регламентировался порядок прокладки и эксплуатации нефтепроводов, отвода земель, платежей за перекачку, доступа к трубопроводам, устанавливались требования к экологической и технической безопасности.
Особое внимание в Уставе уделено специфике регулирования различных форм собственности на сами недра, а также на имущество, используемое для добычи полезных ископаемых и их использования. Горные промыслы в дореволюционной России находились и в частной, и в государственной собственности. Частные горные промыслы и заводы имели различный правовой режим и могли быть «во владельческой собственности», т. е. находиться на землях частных владений и быть полностью независимыми от казны, а также быть «на праве посессионном», т. е. получать дотации от государства и находиться на государственных землях и лесах.
Частная горная промышленность разрешалась и осуществлялась также и на всех казенных землях, за некоторыми исключениями (спорные территории, земли, предоставленные для осуществления разведки казенным заводам).
Российское право традиционно исходило из юридической конструкции, согласно которой право добычи и пользования нефтью для частных горнопромышленников было привязано к праву собственности на землю и было построено на единстве горно-земельных правоотношений. «В имуществе недвижимых вещей объемлет не одну поверхность земли, но и сами ее недра: и потому оно простирается на все сокровенные минералы и на все металлы, из них происходящие» (ст. 236 Устава) [12].
В соответствии с таким подходом собственник земель имел право искать, копать, плавить, варить и чистить всякие природные ресурсы, включая металлы, для разных надобностей, не исключая и драгоценные, и все это по своему желанию обрабатывать и распоряжаться.
В 1918 г. декретом Совнаркома РСФСР нефтяная промышленность была национализирована. Поскольку в период гражданской войны Советская республика оказалась отрезанной от основных нефтяных районов, обострилась проблема транспортировки нефти из других нефтяных районов. 17 марта 1920 г. Совет Рабоче-Крестьянской Обороны принял Декрет «О сооружении нефтепровода от Эмбинского нефтеносного района до города Саратова». Одобрены были и другие проекты, однако в силу нехватки финансовых средств, а самое главное – труб, все эти проекты были приостановлены. С 1917 по 1926 г. магистральные нефтепроводы фактически не строились[13]. Соответственно, отсутствовала и насущная необходимость в создании всеобъемлющей законодательной базы, посвященной регулированию данных отношений.
В рамках советского законодательства правовые аспекты отношений поставки нефти регулировались соответствующими применимыми в зависимости от времени редакциями гражданского кодекса (Основ гражданского законодательства), а также специальными актами, посвященными данным отношениям, например, Особыми условиями поставки нефти и нефтепродуктов, утвержденными Министерством промышленности СССР в развитие Положения о поставках продукции производственно-технического назначения от 22 мая 1959 г. Данные отношения были мало исследованы отечественной юридической наукой[14].
В 1970 г. ответственность за управление и регулирование нефтепроводного хозяйства страны возложили на Министерство нефти и газа СССР. 30 октября 1970 г. Постановлением Совета Министров СССР № 889 было образовано Главное управление по транспорту и поставкам нефти (Главтранснефть), занимающееся вопросами проектирования, сооружения, эксплуатации и перспективным развитием нефтепроводной системы.
На настоящий момент в основном сформирована законодательная база, посвященная регулированию широкого круга отношений, связанных с транспортировкой нефти посредством системы нефтепроводов, а также использования данной системы в целях экспорта нефти. Мало того что при таком широком круге регулируемых отношений данная законодательная база состоит из относительно небольшого и, как следствие, недостаточного числа актов, эти акты (особенно специального характера), в свою очередь, регулируют гражданско-правовые по своей природе отношения, возникающие при транспортировке нефти посредством структур естественного монополиста в области транспортировки нефти – АК «Транснефть», что во многом предопределяет характер соответствующего регулирования. Тем не менее, поскольку данные акты являются единственными, так или иначе посвященными вопросам транспортировки нефти посредством системы нефтепроводов, их анализ может позволить понять имеющийся на настоящий момент подход законодателя к подобным отношениям и определению их характера.
С учетом изложенного выше к основным актам в данной сфере (помимо указанных) можно отнести следующие:
1) нормативные акты общего характера:
Гражданский кодекс Российской Федерации, 1994 г. (далее также – ГК РФ) [15];
Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (с посл. изм. и и доп.);
2) нормативные акты специального характера:
постановление Правительства РФ от 31 декабря 1994 г. № 1446
«О вывозе нефти и нефтепродуктов за пределы таможенной территории Российской Федерации с 1 января 1995 года» (с посл. изм. и и доп.);
постановление Правительства РФ от 28 февраля 1995 г. № 209 «О регулировании доступа к системе магистральных нефтепроводов, нефтепродуктов и терминалов в морских портах для вывоза нефти, нефтепродуктов за пределы таможенной территории Российской Федерации»;
Положение о порядке уступки права доступа к системе магистральных нефтепроводов и терминалов в морских портах при вывозе нефти за пределы таможенной территории Российской Федерации, утв. приказом Минтопэнерго России 4 августа 1995 г. (с посл. изм.);
Положение о приеме и движении нефти в системе магистральных нефтепроводов, утв. приказом Минтопэнерго России 1 сентября
1995 г. (с посл. изм.) (далее – Положение о приеме и движении нефти);
постановление Правительства РФ от 2 сентября 1997 г. № 1130 «О распределении дополнительных объемов транспортировки нефти на экспорт»;
Инструкция по учету нефти при ее транспортировке по системе магистральных нефтепроводов ОАО «АК «Транснефть», утв. Государственным комитетом РФ по стандартизации и метрологии, рег. код: ФР.1.28.2001.00274;
Порядок оплаты услуг субъектов естественных монополий в сфере транспортировки нефтепродуктов по магистральным нефтепроводам, утв. постановлением ФЭК РФ от 27 ноября 2002 г. № 84-э/3.
Большинство этих актов посвящено отношениям, связанным с эксплуатацией магистральных нефтепроводов (по сути, нефтепроводов, составляющих систему, используемую АК «Транснефть»). Можно лишь с сожалением констатировать, что отношения, которые возникают в связи с транспортировкой нефти посредством системы частных («промысловых») нефтепроводов, регулируются лишь нормами Гражданского кодекса Российской Федерации. При этом в силу отсутствия каких-либо специальных норм, содержащихся в Гражданском кодексе Российской Федерации, конкретная форма регулирования избирается участниками отношений транспортировки, и, как показывает практика, этот выбор далеко не всегда соответствует сути возникающих отношений (подробнее об этом см. ниже).
Таким образом, названный, основной законодательный массив, посвящен регулированию отношений по транспортировке нефти посредством использования системы магистральных нефтепроводов. При этом принципиальным актом, который наиболее подробно регулирует отношения, возникающие между участниками процесса транспортировки нефти посредством системы магистральных нефтепроводов, является Положение о приеме и движении нефти.
Необходимо отметить, что существуют различные мнения, связанные с правомерностью такого государственного регулирования гражданско-правовых отношений в сфере транспортировки нефти. Так, рядом авторов[16] вообще оспаривается правомочность существующего государственного регулирования отношений, возникающих в связи с транспортировкой нефти вообще и договором на транспортировку нефти посредством системы магистральных нефтепроводов в частности.
Аргументами подобного рода утверждений служат в том числе следующие:
превышение Минтопэнерго России своих полномочий, предоставленных последнему Положением о Министерстве топлива и энергетики, утв. постановлением Совета Министров – Правительства РФ от 30 мая 1993 г. № 504, в части введения в действие министерством Положения о приеме и движении нефти[17];
факт того, что Положение о приеме и движении нефти не было опубликовано и, более того, не было зарегистрировано Минюстом России, а, следовательно, не может быть обязательным к применению;
факт вмешательства исполнительных органов государственной власти в частноправовые отношения самостоятельных юридических лиц: АК «Транснефть» и ее контрагентов, что противоречит ст. 421 и п. 2 ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Тем не менее при анализе указанных аргументов необходимо принять во внимание следующее: ничто в указанном Положении
о Министерстве топлива и энергетики, утв. постановлением Совета Министров – Правительства РФ от 30 мая 1993 г. № 504, не позволяет сделать вывод о том, что Минтопэнерго России превысило свои полномочия, утвердив Положение о приеме и движении нефти. Более того, анализ текста указанного Положения о Министерстве топлива и энергетики[18] позволяет сделать обратный вывод о том, что утверждение Положения о приеме и движении нефти находилось в компетенции Минтопэнерго России, поскольку последнее было наделено правами регулировать отношения, связанные с транспортировкой углеводородов. Кроме того, принятые в последующем Положения о Министерстве топлива и энергетики[19] также не содержат каких бы то ни было норм, ограничивающих компетенцию Минтопэнерго России в этой части. Кроме того, согласно ст. 3 ГК РФ, федеральные министерства вправе принимать акты, содержащие нормы гражданского права.
Указывая на несоответствие законодательству России того факта, что Положение о приеме и движении нефти не было опубликовано и зарегистрировано в Минюсте России, Д.Д. Логофет обосновывает свою позицию положениями Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (далее – Указ-96).
При анализе данного аргумента необходимо принимать во внимание два факта:
Указ-96 был принят почти спустя год после утверждения Положения о приеме и движении нефти. До этого действовал иной нормативно-правовой акт – Указ Президента РФ от 22 марта 1996 г. № 302. Данный акт не предусматривал необходимости обязательного опубликования нормативных актов, прошедших регистрацию в Минюсте России, федеральных органов государственной власти (каковым и является Минтопэнерго России), а распространялся исключительно на акты Президента РФ и Правительства РФ (к каковым, соответственно, не могут быть отнесены акты Минтопэнерго России). Кроме того, действие Указа-96 не было распространено на отношения, возникшие до его принятия;
рассматривая данный тезис, необходимо учитывать даже тот факт, что в соответствии с Указом-96 обязательному опубликованию подлежат только нормативные акты федеральных органов государственной власти, прошедшие регистрацию в Минюсте России. При этом вопрос о том, имеет ли Положение о приеме и движении нефти нормативный характер с точки зрения теории права[20], а также в том смысле, как это сформулировано в Указе-96[21], является весьма неоднозначным. Об этом позволяет судить уже хотя бы то, что Положение о приеме и движении нефти распространяется на ограниченный круг лиц (производителей нефти, а также организацию, занимающуюся транспортировкой нефти).
Наиболее убедительным представляется третий довод противников подобного государственного регулирования рассматриваемых отношений. Однако и в данном случае необходимо учитывать, что возможными аргументами, оспаривающими такую позицию, могли быть следующие. Так, в соответствии с п. 4 ст. 421 ГК РФ условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами. Кроме того, согласно п. 1 ст. 422 ГК РФ договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения. При этом под иными нормативными актами Гражданский кодекс (п. 6 ст. 3 ГК РФ) понимает указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Более того, согласно п. 7 ст. 3 ГК РФ министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами. Регулирование же отношений в топливной отрасли, в том числе посредством принятия соответствующих актов было передано Минтопэнерго России в силу одного из таких «иных нормативных актов» – Положения о Министерстве топлива и энергетики, утв. постановлением Совета Министров – Правительства РФ от 30 мая 1993 г. № 504 (подробнее об этом см. выше). В связи с этим нормы Положения о приеме и движении нефти являются абсолютно законными и регулируют соответствующие права и обязанности сторон по договору транспортировки нефти посредством системы магистральных нефтепроводов.
Таким образом, ссылка авторов оспариваемой концепции о неправомерном характере Положения о приеме и движении нефти на противоречие Положения о приеме и движении нефти принципу свободы договора (ст. 421 ГК РФ) основана на недостаточно полном и несистематическом анализе всей совокупности норм, регулирующих такой принцип гражданского права, как свобода договора.
На основании изложенного утверждение о несоответствии Положения о приеме и движении нефти законодательству Российской
Федерации представляется неверным. Что касается практики отношений в рассматриваемой сфере, данное Положение применяется с момента его вступления в силу. Таким образом, при формировании договорных связей, а равно формулировании положений самих договоров участникам необходимо следовать нормам Положения о приеме и движении нефти, а также иных актов, регулирующих данную сферу отношений.
Вместе с тем нельзя не отметить тот факт, что в настоящее время Положение о приеме и движении нефти объективно не соответствует существующим правовым и экономическим реалиям.
Исходя из Положения о приеме и движении нефти, очевидно, что на момент его принятия Минтопэнерго России рассматривало АК «Транснефть» в качестве подчиненной организации, деятельностью которой министерство может руководить посредством такого рода приказов и положений. Одной из причин такого характера отношений, вероятно, является то, что Российская Федерация должна быть признана собственником системы магистральных нефтепроводов[22], а, следовательно, несмотря на наличие АК «Транснефть», считает возможным контролировать порядок ее использования. Однако с точки зрения гражданского права налицо ситуация, когда федеральный орган исполнительной власти детально регулирует договорные отношения самостоятельных юридических лиц (АК «Транснефть» и ее контрагентов).
Дополнительно к нормативным актам, указанным выше, необходимо также упомянуть подписанный Россией в 1994 г. Договор к Энергетической хартии. Этот договор до сих пор Россией не ратифицирован, однако в соответствии со ст. 45 Договора к Энергетической хартии каждая сторона соглашается временно применять Договор к Энергетической хартии до его вступления в силу (ратификации)[23]
О проекте
О подписке