1.3. Легальность для исключительных случаев

Проблемам чрезвычайного права и правового регулирования посвящён целый ряд научных работ, среди которых следует выделить две диссертации, подготовленные и защищённые в России сравнительно недавно: работу Р. А. Максимова^[40], посвящённую механизму действия права в чрезвычайных ситуациях, а также исследование Т. Н. Шмидт, посвящённое чрезвычайному правовому регулированию^[41]. Общим для обеих работ является констатация существования в рамках правовой системы института правового регулирования в чрезвычайных ситуациях, угрожающих безопасности общества и государства и обусловленных факторами объективного либо антропогенного характера. Так, например, Т. Н. Шмидт определяет чрезвычайное правовое регулирование как «правовое регулирование в условиях экстраординарной обстановки, угрожающей политической, экономической, социальной, духовной, информационной и иной безопасности общества и государства»^[42]. В качестве значимого признака данной разновидности правового регулирования называется расширение дискреционных полномочий государственных органов и должностных лиц^[43]. Такому – современному – пониманию чрезвычайного правового регулирования полностью соответствует понимание чрезвычайного или исключительного положения, характерное для юридической науки прошлого и, в частности, для отечественного правоведения XIX – начала XX столетий. Так, российский дореволюционный юрист и государственный деятель Владимир Матвеевич Гессен понимал под «исключительным положением» «совокупность исключительных полномочий, в чем бы они не состояли, предоставляемых правительственной власти, при наступлении обстоятельств, угрожающих извнутри или извне существованию государства»^[44].

Сторонники концепции «чрезвычайного права» нередко ссылаются на латинскую формулу «Necessitas non habet legem» («Нужда не знает закона») в обоснование необходимости предоставления определённым органам и должностным лицам государства значительно более широких полномочий, чем они обыкновенно имеют, и введения правовых режимов, ограничивающих отдельные права и свободы граждан. Ирония, впрочем, состоит в том, что именно на законодательное регулирование таких экстраординарных ситуаций, как правило, делается ставка. Депутаты, чиновники и юристы пытаются как можно детальнее предусмотреть порядок действий государственных органов в случае возникновения тех или иных негативных событий, «подстелить солому» на случай неожиданного падения. Насколько такие меры действенны?

Чрезвычайное правовое регулирование: от Древнего Рима до наших дней

Как уже, наверное, стало понятно, концепция чрезвычайного правового регулирования не является чем-то специфически новым, хотя именно в таком терминологическом оформлении она выступала далеко не всегда.

Ещё правопорядку античного Рима была известна практика назначения диктаторов (dictator, в иных источниках – magister populi) – должностных лиц с особыми полномочиями для устранения опасностей, встающих перед государством (для отражения атаки неприятеля, подавления восстания внутри страны и т. п.). Диктатор назначался консулом по поручению римского сената сроком на полгода, при этом обычай республиканского периода предписывал ему сложить свои полномочия досрочно, если он выполнил порученное ему дело. Военно-административная власть (imperium) диктатора, в отличие от чиновной власти консулов, не ущемлялась ни коллегиальностью, ни правом вето народных трибунов, ни апелляцией к народу^[45]. Как указывается в титуле II книги первой Дигестов Юстиниана, диктаторам было предоставлено право приговаривать к смерти, при этом на них нельзя было жаловаться^[46]. В своём исследовании, посвящённом исключительным полномочиям органов государственной власти в периоды кризисов, Орен Гросс (Oren Gross) и Фйунула Нйи Илан (Fionnuala Ní Aoláin) отмечают:

«Римляне учредили систему, в которой чрезвычайный институт являлся признанным и регулярным инструментом управления, встроенным в конституционные рамки»^[47].

Римская республика была первым государством из тех, что внесли практику чрезвычайных полномочий органов и должностных лиц центральной власти в нормативную систему, сделав институт чрезвычайных полномочий регулярным правовым институтом. Впоследствии, однако, по этому же пути пошли и многие другие государства, причём наибольшее развитие институты чрезвычайного регулирования получили в период европейских буржуазных революций.

Так, например, законодательство Франции с давних пор знает институт осадного положения (état de siege), откуда он практически в неизменном виде перекочевал в Латинскую Америку (там он известен как estado de sitio). Изначально данный институт предполагал наделение командующего армией всей полнотой власти, в том числе полномочиями по поддержанию порядка и внутренней безопасности, и призван был действовать в условиях осады города войсками неприятеля. После Французской революции смысловое наполнение института осадного положения изменилось. Режим осадного положения стал вводиться не только при осаде города внешним противником, но и в ситуациях внутренних волнений. Такое расширение понимания данного института привело к различению реального осадного положения, т. е. осадного положения в собственном смысле слова (état de siege réel), и фиктивного, или политического осадного положения (état de siege fictif)^[48].

В настоящее время порядок и основания введения режима осадного положения во Франции регулируются нормами Конституции Республики от 4 октября 1958 года^[49] и Кодекса обороны, утверждённого ордонансом № 2004–1374 от 20 декабря 2004 года и ратифицированно – го законом № 2005–1550 от 12 декабря 2005 года^[50]. В соответствии со статьёй L2121-2 Кодекса обороны Франции полномочия по поддержанию общественного порядка и иные полицейские функции передаются органам военной власти. Часть юрисдикции гражданских судов при этом передаётся военным трибуналам (статья L2121-3). Кроме этого, режим осадного положения предполагает наличие у военных властей ряда исключительных полномочий, которые у них отсутствуют в ординарных условиях: производить обыски в жилых помещениях днём и ночью, запрещать публикации и собрания, если они угрожают общественному порядку, и пр.^[51]

Для английской правовой доктрины характерны такие понятия, как martial law (военное право, военное положение, буквально – «Марсов закон») и emergency powers (чрезвычайные полномочия). Хорошее объяснение правовой природы английского института военного положения (martial law) было в своё время дано К. Шмиттом:

«Это своего рода незаконное состояние, при котором исполнительная власть, т. е. осуществляющая свое вмешательство армия, может без оглядки на рамки закона действовать так, как того в интересах победы над противником требует положение дел. В этом смысле право войны, несмотря на то что оно так называется, является не правом, не законом, а такой процедурой, которой существенным образом довлеет фактическая цель и при которой правовое регулирование бывает ограничено точной формулировкой условий ее применения <…> В качестве правооснования такого неправового положения признается то, что в таких случаях все прочие государственные власти парализованы и бездействуют, в частности не может продолжаться деятельность судов. <…> Таким образом, военное положение знаменует собой пространство, предоставляемое для проведения военной операции с использование ситуативной техники, пространство, в котором допустимо все, чего потребует положение дел» ^[52].

Особое значение придаётся чрезвычайным правовым институтам в юридической науке и практике Германии, что связано в том числе с той противоречивой ролью, которую эти институты сыграли в политической истории данной страны.

Главным юридическим документом, на котором основывался институт чрезвычайного положения в Веймарской Германии, являлась Конституция 1919 года, статья 48 которой предоставляла рейхспрезиденту право принимать меры, необходимые для восстановления общественной безопасности и порядка в стране, в том числе использовать для этих целей военную силу, а также временно приостанавливать гарантии основных прав, данные статьями 114, 115, 117, 118, 123, 124 и 153 Конституции (гарантии неприкосновенности свободы личности, неприкосновенности жилища и собственности, гарантии соблюдения тайны переписки, гарантии свободы слова, свободы собраний и ассоциаций)^[53].

Современная немецкая конституционно-правовая доктрина и практика конституционного строительства ФРГ исходят из того, что введение внешнего чрезвычайного положения возможно в случае защиты от нападения, в случае напряжённости, а также в рамках условий о союзе. Состояние оборонительной войны признаётся бундестагом и бундесратом, если на территорию Федерации совершено или готовится нападение вооружённых сил, а право введения чрезвычайного положения относится к компетенции федерального правительства^[54].

В действующем российском законодательстве предусмотрены правовые режимы чрезвычайного и военного положения, а также правовой режим контртеррористической операции, предполагающие введение в исключительных случаях особого порядка функционирования институтов государственной власти и реализации частными лицами их прав и свобод.

Так, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 года чрезвычайное положение понимается как особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, допускающий отдельные ограничения прав и свобод физических и юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Статья 3 закона выделяет две группы обстоятельств, с которыми связывается возможность введения чрезвычайного положения, причём к первой из них относятся факты социального происхождения («попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооружённый мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооружённых формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления»), а ко второй – факты природного и техногенного характера («чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ»)^[55].

Военное положение, согласно части 2 статьи 87 Конституции 1993 года и статьям 1, 3 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 года, вводится президентом в случае внешней агрессии (или угрозы агрессии) против Российской Федерации. Данный право – вой режим также предполагает ограничение отдельных прав и свобод граждан, а также деятельности организаций^[56].

Режим контртеррористической операции может вводиться в целях пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства. В соответствии с частью 3 статьи 11 Федерального закона «О противодействии терроризму» на период проведения контртеррористической операции допускается применение ряда особых мер и временных ограничений правового статуса граждан, в том числе удаление физических лиц с отдельных участков местности и объектов, ведение контроля телефонных переговоров и иной передаваемой по телекоммуникационным каналам информации, приостановление оказания услуг связи физическим и юридическим лицам, ограничение движения транспортных средств и пешеходов на улицах, беспрепятственное проникновение проводящих контртеррористическую операцию лиц в жилые помещения и на земельные участки частных лиц, на территорию и в помещения организаций любых форм собственности и т. д.^[57]