Принимая во внимание изложенное, на наш взгляд, необходимо переходить от проблематики все большей и большей дифференциации административного судопроизводства, которая далеко не всегда оправдана, к гораздо более значимой проблеме разумного упрощения законодательства об административном судопроизводстве и оптимизации компетенции судов²⁶⁶.

К слову сказать, КАС РФ является одним из наиболее детальных нормативных правовых актов в сфере административного судопроизводства. Объем нашего кодекса превосходит объемы многих аналогичных законов зарубежных государств в девять и более раз.

Примечательно, что и относительное число административных дел, ежегодно рассматриваемых российскими судами, как правило, в десять раз превышает соответствующее число дел, рассматриваемых зарубежными судебными системами. Например, согласно данным, представленным в Исследовании Европейской комиссии по эффективности правосудия № 26 «Европейские судебные системы. Эффективность и качество правосудия», во всех государствах и субъектах, за исключением России, за исследуемый период поступило в суды не более одного административного дела на 100 жителей. Общее среднее количество административных дел в судах первой инстанции в государствах и субъектах, вошедших в статистический отчет в 2016 г., составило 0,5 (поступивших и разрешенных) дела на 100 жителей (срединное значение – 0,3 дела). В России же данный показатель самый высокий и равен 4,4 дела на 100 жителей²⁶⁷. Аналогичные цифры приведены в исследовании, проведенном Европейской комиссией по эффективности правосудия по данным 2018 г.²⁶⁸

Такие цифры связаны с тем, что в правовых системах континентальной Европы, как правило, отсутствуют процедуры предварительного судебного контроля, число которых некоторые авторы предлагают увеличить и урегулировать еще более детально. На наш взгляд, разумное сокращение числа таких процедур, упрощение их правового регулирования могут способствовать самому существенному снижению судебной нагрузки без ущерба, а, напротив, с пользой для обеспечения эффективной защиты прав и свобод граждан и организаций, что очень убедительно показано Н.А. Бурашниковой на примере дел об установлении административного надзора²⁶⁹.

Так, сегодня суды без особых сложностей, руководствуясь преимущественно общими правилами административного судопроизводства, эффективно рассматривают многие самые разнообразные административные дела (например, дела об установлении для должника временного ограничения на выезд из Российской Федерации, дела об ограничении на пользование им специальным правом, дела о прекращении действия права на управление транспортным средством, дела о вскрытии нерозданных почтовых отправлений), хотя предложения относительно включения в Кодекс отдельных глав, регулирующих производства по таким делам, периодически возникают²⁷⁰. Не исключено, конечно, что в дальнейшем в законодательстве об административном судопроизводстве появятся специальные правила рассмотрения названных категорий дел. Вместе с тем настоятельной необходимости в этом, на наш взгляд, нет. Это обусловлено универсальностью процессуальной формы административного судопроизводства, общие правила которого могут эффективно применяться при рассмотрении самых разных по правовой природе и содержанию административных дел, поскольку такие дела не отличаются по своей сущности (основным особенностям, о которых было сказано выше)²⁷¹.

Дифференциация процессуальной формы административного судопроизводства оправдана лишь там, где нормы общей части права административного судопроизводства не позволяют решать существенные вопросы порядка рассмотрения тех или иных административных дел. Ярким примером таких дел, на наш взгляд, служат дела о признании информации, распространенной в сети «Интернет», запрещенной к распространению.

Особенности этих дел носят сущностный объективный характер и обуславливают необходимость в специальном процессуально-правовом регулировании. Рассмотрим, чем обусловлены и в чем заключаются данные особенности.

В современном мире сеть «Интернет» давно стала пространством реализации многочисленных прав, свобод, законных интересов граждан, поэтому сложно найти государства, которые не осуществляли бы свою юрисдикцию в этой сфере, направленную на защиту разнообразных частных и публичных интересов. Определенная цензура в сети «Интернет» является повседневной реальностью окружающих нас правовых систем, однако разнятся основания и порядок ее осуществления.

Так, далеко не во всех государствах мира (и даже Европы) существует специальное законодательное регулирование вопросов, касающихся оснований и процедур блокирования противоправного интернет-контента. Более того, в отдельных государствах Европы можно встретить практику административного блокирования веб-сайтов при отсутствии судебного контроля за ней. В некоторых европейских странах такое блокирование нередко осуществляется со стороны лиц, не являющихся представителями государства, т.е. путем так называемого саморегулирования²⁷².

Как известно, в Российской Федерации действует Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее также – «Закон», «Закон о защите информации»), который в отдельных положениях отсылает к судебным процедурам принятия решений, служащих основаниями для ограничения доступа к информации, а также предусматривает широкий спектр разнообразных административных процедур ограничения доступа к информации в зависимости от ее вида. В свою очередь, решения органов власти и их должностных лиц об ограничении доступа к информации в любом случае могут быть оспорены в суде.

Одной из наиболее востребованных в судебной и административной практике является ст. 15¹ Закона, предусматривающая ограничение доступа к сайтам в сети «Интернет», содержащим информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено.

Данная статья устанавливает административный порядок принятия решений, служащих основаниями для ограничения доступа к определенным категориям информации, входящим в перечень, предусмотренный п. 1 ч. 5 ст. 15¹ Закона о защите информации.

Кроме того, ст. 15¹ Закона предполагает существование судебного порядка принятия решений, служащих основаниями для ограничения доступа к иной запрещенной информации, не указанной в перечне (п. 2 ч. 5 ст. 15¹ Закона о защите информации).

При этом под запрещенной информацией по смыслу ч. 6 ст. 10 Закона понимается информация, направленная на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти и вражды, а также иная информация, за распространение которой предусмотрена уголовная или административная ответственность²⁷³.

Долгое время в судах существовала разная практика рассмотрения дел о признании информации в сети «Интернет» запрещенной, а в теории разные мнения по поводу правовой природы соответствующих дел²⁷⁴. Несмотря на то, что признание информации запрещенной, как правило, направлено на защиту не столько частных, сколько публичных интересов в сфере публичных, а не частных правоотношений и осуществляется по инициативе прокурора, а не субъектов частного права, к сожалению, нередко считалось, что соответствующая информация должна признаваться запрещенной в порядке, предусмотренном подразделом IV ГПК РФ «Особое производство». По всей видимости, применение положений подраздела IV ГПК РФ представлялось удобным специалистам, пошедшим по пути расширительного толкования ст. 266 ГПК РФ. Согласно данной норме процессуального кодекса заявление об установлении факта, имеющего юридическое значение, подается в суд по месту жительства (курсив мой. – Р.О.) заявителя. Такое толкование приведенного положения позволяло прокурорам подавать заявления в суд по месту своего нахождения (курсив мой. – Р.О.) и таким образом распределять имеющуюся у них служебную нагрузку, а вследствие этого и нагрузку районных судов по соответствующей категории дел.

В Обзоре судебной практики № 1 (2018), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28 марта 2018 г.²⁷⁵, был дан целый ряд важных разъяснений о процедуре рассмотрения судами дел о признании информации в сети «Интернет» запрещенной.

Впоследствии Верховным Судом Российской Федерации также реализовано право законодательной инициативы, в результате чего принят Федеральный закон от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», дополнивший КАС РФ гл. 27¹ «Производство по административным делам о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено». Данная глава регулирует порядок судопроизводства по административным делам, возбуждаемым в целях принятия решений судов, указанных в п. 2 ч. 5 ст. 15¹ Закона о защите информации²⁷⁶.

Разработанная глава КАС РФ призвана решить многочисленные вопросы, возникавшие при рассмотрении соответствующих дел, и гарантировать высокие стандарты защиты прав, свобод, законных интересов граждан, предусмотренные ст. 29 Конституции Российской Федерации, ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Первый вопрос, возникавший в судебной практике до разработки законопроекта, касался субъектов, имеющих право на обращение в суд с административным исковым заявлением о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено. Поскольку соответствующее признание представляет собой способ защиты публичных интересов, в ч. 1 ст. 265¹ КАС РФ было установлено, что правом на обращение в суд обладает прокурор, Банк России. Вместе с тем в законодательство Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации могут включаться нормы, предусматривающие наделение таким правом и иных лиц, что учтено в названной норме КАС РФ.

Второй вопрос был обусловлен следующим недостатком текста КАС РФ в прежней его редакции.

Особенностью административных дел о признании информации запрещенной является то, что лица, размещающие информацию в сети «Интернет», зачастую не желают раскрывать данные о себе²⁷⁷.

Вместе с тем КАС РФ в прежней редакции прямо не предусматривал возможность рассмотрения и разрешения административных дел без участия административного ответчика. Отсутствие фигуры административного ответчика в строгом смысле этого слова влекло за собой, казалось бы, неразрешимый вопрос определения подсудности дела.

Однако в судебной практике был найден путь решения обозначенной проблемы, заключающийся в использовании фигуры так называемого технического ответчика, в качестве которого к участию в соответствующих делах привлекался Роскомнадзор или его территориальный орган.

Следует отметить, что привлечение к участию в деле «технического ответчика» встречается и по целому ряду других категорий дел, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства в судах общей юрисдикции, а также в порядке судопроизводства в арбитражных судах. Хрестоматийным примером выступают гражданские дела о расторжении брака при наличии взаимного согласия на это супругов, имеющих общих несовершеннолетних детей (п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 января 2016 г. № 1 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела»²⁷⁸).

С вступлением в силу положений гл. 27¹ КАС РФ Роскомнадзор или его территориальный орган привлекается к участию в рассмотрении соответствующих административных дел в качестве заинтересованного лица. В свою очередь, в КАС РФ введены специальные правила определения подсудности по названной категории дел (ч. 2 ст. 265¹ КАС РФ).

К этому важно добавить, что в качестве административных ответчиков, как правило, не должны привлекаться к участию в деле лица, именуемые в практике Европейского суда по правам человека и документах Совета Европы техническими посредниками (провайдеры хостинга, операторы связи, администраторы доменных имен), роль которых сводится к предоставлению технической возможности для размещения информации в сети «Интернет».

В отличие от информационных посредников (например, редакций средств массовой информации) технические посредники обычно не несут ответственности за информацию третьих лиц. Более того, по мнению Европейского суда по правам человека, привлечение технических посредников к ответственности за размещенную третьими лицами информацию, как правило, равнозначно требованию чрезмерной и недостижимой степени предвидения, которое может привести к ущемлению права на свободное распространение информации в сети «Интернет»²⁷⁹.

Вместе с тем в зависимости от содержания спорной информации в участии в деле могут быть заинтересованы представители общественности, социальных групп, которым адресована та или информация, являющаяся предметом спора, представители определенных трудовых коллективов, общественных объединений, политических партий и т.д. Как верно указывает А.В. Аргунов, неопределенный круг лиц должен обладать возможностью выразить свое отношение к спорной информации²⁸⁰. Для обеспечения неопределенному кругу лиц возможностей узнать о возникшем судебном процессе и направить представителей для участия в нем извещение о времени и месте рассмотрения административного дела о признании информации запрещенной не позднее десяти дней до дня проведения судебного заседания размещается на интернет-портале Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Правосудие» в порядке, установленном Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации (ч. 3 ст. 265³ КАС РФ).

Размещение информации о времени и месте рассмотрения административного дела в указанном порядке не отменяет обязанностей суда по извещению лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебных заседаний согласно общим правилам, предусмотренным гл. 9 КАС РФ.

Другой круг возникавших в судебной практике вопросов был связан с необходимостью введения специальных требований к административным исковым заявлениям о признании информации запрещенной и порядку их предъявления в суд.

Так, например, с невозможностью установления административного ответчика на этапе обращения в суд была сопряжена невозможность соблюдения общих требований к содержанию административного искового заявления, предусмотренных п. 3 ч. 2 ст. 125 КАС РФ, согласно которым в административном исковом заявлении указываются сведения об административном ответчике.

Специальные правила гл. 27¹ КАС РФ предусматривают, что данные сведения указываются в административном исковом заявлении лишь в случае установления лица, действия которого послужили поводом для подачи заявления в суд (п. 1 ч. 2 ст. 265² КАС РФ).

В целом, поскольку для перемещения противоправной информации с сайта на сайт зачастую нужны минуты, то в большинстве случаев оптимальным, на наш взгляд, мог бы являться административный порядок признания информации запрещенной, сопровождающийся при необходимости последующим судебным контролем. При применении такого порядка владельцы сайтов, доступ к которым был ограничен необоснованно (незаконно), как правило, имели бы право на возмещение причиненных им убытков. В настоящее время органы исполнительной власти, к сожалению, лишены возможности инициировать ограничение доступа к значительной части запрещенной законом информации без решения суда²⁸¹.

Не исключается в дальнейшем также введение законодателем досудебного порядка признания той или иной информации запрещенной. Представляется, что сегодня под нарушением досудебного порядка в широком смысле этого термина, используемого в гл. 27¹ КАС РФ, может пониматься обращение в суд с требованием о признании запрещенной информации, которая подлежит признанию таковой не в судебном, а в административном порядке (п. 1 ч. 5 ст. 15¹ Закона о защите информации).

Поскольку сеть «Интернет» не имеет привычных для юристов территориальных границ, требования о признании запрещенной одной и той же информации, размещенной на одном и том же интернет-сайте, могут одновременно предъявляться в разные районные суды разными должностными лицами органов прокуратуры, что может привести к принятию нескольких судебных решений фактически по одному и тому же делу. В стремлении преодолеть эту проблему КАС РФ дополнен ч. 5 ст. 265², ч. 6 ст. 265³, предусматривающими прекращение производства по административному делу, отказ в принятии административного искового заявления, если указанные в нем доменное имя, указатель страницы сайта в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» включены в единую автоматизированную информационную систему «Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет” и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет”, содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено».

Кроме того, в судебной практике возникают ситуации, когда интернет-страница, содержавшая информацию, являющуюся предметом спора, или соответствующая информация на ней удаляется после подачи в суд административного искового заявления о признании информации запрещенной и до разрешения административного дела. Полагаем, что при данных обстоятельствах производство по административному делу может быть прекращено в случае, если утрачены возможности получения доступа к спорной информации и установления факта ее ранее состоявшегося размещения (п. 1 ч. 1 ст. 194 КАС РФ). Прекращение производства по административному делу не должно препятствовать повторному обращению в суд с таким же административным исковым требованием при восстановлении удаленной интернет-страницы или информации на ней.

Необеспечение незамедлительного ограничения доступа к сайтам в сети «Интернет», содержащим запрещенную информацию, зачастую наносит значительный ущерб публичным и частным интересам, поэтому ч. 4 ст. 265³ КАС РФ предусмотрено право судьи по собственной инициативе принять меры предварительной защиты в виде ограничения доступа к спорной информации.

При этом видится, что передача в случаях, предусмотренных законом, соответствующих административных дел по подсудности не должна служить основанием для отмены принятых по ним мер предварительной защиты. В то же время суд, в который передано административное дело, безусловно, вправе в дальнейшем отменить принятые другим судом меры предварительной защиты, заменить их и (или) принять новые.

В целом, полагаем, что в результате дополнения КАС РФ гл. 27¹ решены либо созданы серьезные предпосылки для решения многих важных вопросов, касающихся процедуры рассмотрения соответствующих административных дел, введено эффективное процессуальное правовое регулирование порядка судопроизводства по этим делам. Дальнейшее существенное совершенствование практики их рассмотрения может осуществляться путем подготовки и принятия постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации²⁸².

Еще одна сфера административного судопроизводства, требующая, возможно, дополнения общей части права административного судопроизводства отдельными специальными нормами – процедура рассмотрения коллективных административных исковых заявлений.

Известно, что в странах англосаксонской системы права получил распространение и развитие институт групповых (коллективных, массовых) исков. В последнее время он воспринимается также в странах, традиционно относимых к системе континентального права²⁸³. В России необходимость введения соответствующего процессуального института была подробно обоснована с предложением законопроекта о внесении дополнений в ГПК РСФСР 1964 г. еще в 1990-е годы В.В. Ярковым, И.В. Решетниковой²⁸⁴. Вместе с тем на тот момент предложения правовой теории не были услышаны законодателем.