Как представители реальной власти чиновники считали свое положение исключительным в сравнении с остальным обществом. С их помощью полицейское государство приобрело возможность контролировать все стороны жизни общества и поставило себя над ним.

Первым забил тревогу Венсан де Гурнэ^[9] (Жак Клод Мари Венсан, маркиз де Гурнэ) – удачливый торговец, экономист, один из высших чиновников Франции времен короля Людовика XVI. Именно он в 1745 г. ввел в оборот термин «бюрократия» и обвинил ее в том, что она отнимает реальную власть у монарха, использует полученные полномочия в личных целях и, будучи нацеленной исключительно на самосохранение, тормозит развитие экономики и государства.

Мыслители эпохи Просвещения призывали поставить государство под контроль общества, заставить бюрократию работать в его интересах, сделать ее безопасной и даже полезной для граждан. Поскольку функционирование бюрократии определяется множеством правил, предписаний и установлений, а также своего рода бюрократической ритуалистикой, для ее обуздания необходимо придать всем этим нормам форму закона, принимаемого органами представительной власти.

После победы т. н. буржуазных революций в ряде стран Европы, а также в США развернулась грандиозная работа по созданию нового законодательства, прежде всего кодифицированных актов, адекватно описывающих новые экономические (рыночные) отношения, взаимодействие государства и общества, защищающих основные права и законные интересы граждан.

Появились первые конституции (США – 1787 г.), Гражданский и Гражданский процессуальный кодексы (Франция – 1804, 1806 гг.). Существенные изменения в уголовном и процессуальном законодательстве (французский Уголовно-процессуальный и Уголовный кодекс – 1808–1810 гг.) привели к кардинальному изменению системы правоохранительной и судебной деятельности. Возникла адвокатура, что означало развитие правозащитной деятельности.

По большому счету, XIX в. стал своеобразным крещендо симфонии возрождения права в Западной Европе. Активно развивались все без исключения сферы права как системы деятельности, и к концу этого золотого века право приобрело практически современный вид.

В итоге произошло расщепление государственного управления на политическую и административную (бюрократическую) составляющие. Задача бюрократов – организовывать работу государства, не вмешиваясь в установление его целей. В свою очередь, политики должны определять цели, но не вмешиваться в процесс их достижения. В их задачу входит формирование стратегии развития страны, учет мнения граждан, однако сам процесс управления оказался вне политики.

Иначе говоря, управленцы получили некий диапазон возможности принимать самостоятельные решения по определению стратегии и тактики достижения поставленных целей и тем самым обрели некие властные полномочия. Однако свою власть они получали не явочным порядком, на что жаловался Гурнэ, а строго в соответствии с действующим законодательством. Именно Закон в это время стал, говоря современным языком, программным обеспечением управленческого механизма, а не приказы и указания суверена.

В теории управления бюрократию, встроенную в систему политического управления, составляющую ее неотделимую часть и сводящую роль управленца лишь к исполнению конкретных поручений монарха или вышестоящих чиновников, принято называть патримониальной, или восточной, поскольку она характерна прежде всего для деспотических режимов. Описанная выше европейская бюрократия, представляющая собой административную, отдельную от политической власть, которая хоть и составляет неотъемлемую часть государства, но не является его сутью, понятное дело, называется европейской.

Однако в русской литературе начиная со времен Сперанского для обозначения этого типа бюрократии используется прилагательное «ответственная». Еще в совсем недавние советские времена было широко распространено словосочетание «ответственный работник» (министерства, партийного органа и т. п.), обозначавшее лицо, облеченное некоторыми административными властными полномочиями вкупе со всеми причитающимися привилегиями: персональной машиной, служебной квартирой и спецраспределителем.

Появление профессиональных управленцев в России связывают с именем Петра Великого, который широко внедрил обучение всех необходимых для страны специалистов. До этого дворянские недоросли полагали себя уже готовыми военачальниками и чиновниками просто в силу своего происхождения. «Табель о рангах» вкупе с «Указом о единонаследии» стимулировали молодых непервородных дворян улучшать свои управленческие навыки в надежде выслужить не только дворянский титул, но и поместье с крестьянами. В результате российская бюрократия обрела ярко выраженный сословный характер. Вместе с тем она была сугубо патримониальной, что неизбежно вытекало из деспотического характера режима самодержавия.

Некоторое смягчение нравов во времена правления императриц Елизаветы и Екатерины II, а также определенное отчуждение дворянства от государственной службы никак не поколебали устои самодержавия. Оно не имело политических противников – групп населения, стремившихся изменить социально-политический строй. Даже крестьянские бунты и восстания происходили в рамках самодержавной парадигмы. Просвещенческие веяния, широко распространившиеся в обществе, а также явная архаичность и бессистемность актуального в то время законодательства постоянно побуждали императоров и императриц XVIII в. учреждать многочисленные комиссии по совершенствованию законодательства. Однако эти потуги каждый раз оказывались несостоятельными, поскольку правовые основы самодержавия были исчерпывающе изложены в Соборном уложении Алексея Михайловича, а о смене политического режима никто не смел и заикнуться. К тому же в России XVIII в. отсутствовали специалисты по составлению нормативных актов, и говорить о системе законодательства было невозможно. Законоведению (правоведению) никто не обучал, что приводило к подготовке нормативных актов, что называется, на злобу дня, без учета законодательной традиции и тем более без просчета ближайших последствий принимаемых законов.

В то же время структура российского общества постепенно менялась. Медленно, но верно росло городское население, мещане становились вторым по численности сословием после крестьянства. К тому же не всем, кто посвятил себя чиновничьей стезе, удавалось дослужиться до высоких чинов и стать дворянами, что порождало социальную группу т. н. разночинцев, из которых формировался образованный слой мещан в упоминавшемся выше идеологическом смысле этого слова. Среди них было много талантливых людей, хорошо понимавших, что в условиях патримониальной бюрократии их способности не будут востребованы, а карьера целиком зависит от благорасположения начальства, которое можно заслужить, только пресмыкаясь перед ним.

На излете правления Екатерины Великой появляются отдельные вольнодумцы, которые под влиянием идей Французской революции подняли флаг политической оппозиции самодержавию и заявили о недопустимости сохранения крепостного права.

Император Павел I предлагал целый ряд здравых идей по совершенствованию системы управления самодержавной империей, но был подвержен чувствам враждебности и неприязни по отношению к унижавшим его в бытность цесаревичем дворянам и потому периодически страдал приступами самодурства. Впрочем, его правление было слишком коротким для того, чтобы достичь каких-либо результатов.

При таких вот обстоятельствах Российская империя входила в XIX в., который стал для нее поистине золотым в смысле достигнутого государственного могущества, прежде всего военного, расширения территории, развития экономики, науки и культуры, дальнейшего освоения благ европейской цивилизации. Понятно, что из этого ряда никак не могло выпасть такое социокультурное явление, как право, развитие которого также происходило огромными темпами.

Как и в Европе, деятелями, посвятившими себя праву, двигали, с одной стороны, передовые гуманитарные идеи того времени, а с другой – стремление оптимизировать систему управления государством, дабы обеспечить его дальнейшее развитие и процветание. Именно в XIX в. в Российской империи зарождается бюрократия европейского типа, стремившаяся взять на себя хотя бы часть ответственности за управление страной, право определять государственную волю в тех или иных конкретных обстоятельствах. Борьба ответственной бюрократии за свое существование проявлялась прежде всего в законодательных инициативах, имевших целью разделить политическое и административное управление страной.

Сначала появились отдельные мечтатели, строившие прожекты переустройства государства путем модернизации законодательства в виде императорских указов, потом т. н. тайные общества, обсуждавшие проекты конституционного устройства государства и даже пытавшиеся внедрить их силой, наконец, возник обширный слой ответственной бюрократии, сумевший осуществить Великие реформы в стране.

Этой весьма увлекательной истории и посвящены настоящие очерки.