Глава 1
НАЛОГОВОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИИ ДО НАЛОГОВОГО КОДЕКСА

1.1. Налоговое законодательство при образовании Российской Федерации

В 1991 г., став независимым государством, Российская Федерация унаследовала налоговую систему советского типа. Эта система обладала следующими основными чертами:

– дифференцированный подход к государственным и кооперативным предприятиям;

– господство оборотных налогов;

– незначительная роль в балансе налоговых поступлений налогов с физических лиц;

– превалирование над налогами административных методов изъятия прибыли.

Советская налоговая система обеспечивала решение задачи собираемости налогов и платежей. Предприятия отчисляли часть доходов не только в бюджет, но и в централизованные фонды министерств, игравших роль крупных отраслевых корпораций. Взамен они получали инвестиции из бюджета и централизованных фондов. Отчисления из прибыли дифференцировались по отраслям таким образом, что наибольшие поступления в бюджет были от высокорентабельных видов деятельности с быстрым оборотом капитала – торговля, легкая и пищевая промышленность. Капиталоемкие отрасли тяжелой промышленности, топливно-энергетического комплекса (далее – ТЭК) и сельского хозяйства имели более низкие ставки прямых налогов. Природная рента, образующаяся при экспорте продукции добывающих отраслей, поступала в доход государства как разница между внутренними и мировыми ценами. При этом внутренние цены на энергоносители, сырье и материалы были существенно ниже мировых, соответственно и налогообложение предприятий ТЭК было минимальным. Низкие цены на энергоносители, сырье и материалы позволяли иметь емкий рынок их реализации внутри страны. В СССР не было проблемы неплатежей за поставки энергоносителей, других товаров и услуг. Соответственно, не было и проблемы неплатежей в бюджеты всех уровней, не задерживались выплаты пенсий, зарплаты и т. п. Благодаря низким ценам на энергоносители и самым низким в мире транспортным тарифам внутренний рынок работал по устанавливаемым государством фиксированным потребительским ценам, которые не повышались в течение 5–10 лет, а по ряду продуктов и 15–20 лет. Экспорт давал в бюджет СССР от 10 % до 15 % доходов. С учетом масштабов советского бюджета это были большие суммы, но 85–90 % доходов государства не зависели от колебаний конъюнктуры мирового рынка.

Переход экономики России на рыночные отношения потребовал создания системы налогообложения предприятий и граждан (юридических и физических лиц).

Развитие рыночных отношений потребовало серьезных перемен, в первую очередь в сфере правового регулирования налоговых отношений. «Налоговая реформа, – считает М.Ю. Орлов, – один из основных элементов экономической реформы и во многом определяет экономическую политику государства»^[1]. В то же время необходимость налоговой реформы, отмечает в связи с этим С.Г. Пепеляев, диктовалась не только происходившими экономическими преобразованиями, но и ломкой политических отношений, становлением демократического общества^[2].

Начало 90-х гг. явилось периодом формирования налоговой системы Российской Федерации нового типа – рыночного.

Как известно, в условиях рыночной экономики налоги – это основной источник доходов государственного бюджета. Например, во Франции налоги приносят 95 % доходов государственного бюджета, в США – свыше 90 %, в ФРГ – около 80 %, в Японии – 75 %^[3]. При этом возможности государства влиять на развитие тех или иных процессов в обществе путем прямых предписаний существенно меньше, чем в условиях господства государственной собственности. По мнению Н.И. Химичевой, в условиях рыночных отношений метод прямых директивных воздействий на экономику должен быть заменен преимущественно косвенными методами, среди которых важнейшую роль призван выполнять механизм налогообложения. Налоги должны стать одним из главных инструментов государственного регулирования экономики, процессов производства, распределения и потребления^[4]. Аналогичную точку зрения на роль налогов в рыночной экономике высказывает и С.Г. Пепеляев^[5]. М.Ю. Орлов при этом обращает внимание на то, что быстрого преобразования налоговой системы на этой основе ожидать не приходится, поскольку налоговая система построена на противоречии интересов государства и общества. С одной стороны, рост государственных расходов требует наибольшей степени обобществления финансовых ресурсов страны через налоги, с другой – налоговое бремя имеет верхний предел, определяемый финансовыми возможностями налогоплательщика. Поэтому любые попытки реформирования налогового законодательства во всех современных государствах сводятся к решению проблемы соотношения интересов государства и налогоплательщика^[6]. Таким образом, совершенная налоговая система должна быть основана на разумном компромиссе интересов государства и налогоплательщиков. Создание такой системы, считает М.Ю. Орлов, требует комплексной, всеобъемлющей реформы, охватывающей все элементы налоговой системы: по установлению и введению налогов, по уплате налогов, по налоговому контролю, по правовой основе ответственности лиц, виновных в совершении налогового правонарушения^[7].

Как известно, наука налогового права определяет налоговую систему как совокупность существующих в данный момент в конкретном государстве существенных условий налогообложения.

С.Г. Пепеляев в связи с этим выделяет следующие существенные условия налогообложения, характеризующие налоговую систему в целом:

– порядок установления и ввода в действие налогов;

– виды налогов (система налогов);

– порядок распределения налогов между бюджетами различных уровней;

– права и обязанности налогоплательщиков;

– формы и методы налогового контроля;

– ответственность участников налоговых отношений;

– способы защиты прав и интересов налогоплательщиков^[8].

В нашей стране поворот в системе налогообложения в сторону налоговой системы рыночного типа начался в 1990 г. с принятием Закона СССР о собственности (6 марта) и Закона Российской Федерации о собственности (24 декабря)^[9].

В конце 1991 г. Верховный Совет Российской Федерации принимает пакет (два десятка) законодательных актов, которые кардинально реформировали налоговую систему.

В новой налоговой системе одно из главных мест заняли косвенные налоги на потребление: налог на добавленную стоимость и акцизы, входящие в цену товара (работ, услуг).

Налоговая система Российской Федерации 90-х гг. представляла собой совокупность налогов, сборов, пошлин и других платежей, взимаемых в установленном порядке^[10].

По Закону РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (далее – Закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», Закон) она состояла из:

а) федеральных налогов;

б) налогов республик в составе Российской Федерации и налогов краев, областей, автономной области, автономных округов;

в) местных налогов.

К федеральным налогам относились следующие налоги:

– налог на добавленную стоимость;

– акцизы на отдельные группы и виды товаров;

– налог на доходы банков;

– налог на доходы от страховой деятельности;

– налог с биржевой деятельности (биржевой налог);

– налог на операции с ценными бумагами;

– таможенная пошлина;

– отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, зачисляемые в специальный внебюджетный фонд Российской Федерации^[11];

– платежи за пользование природными ресурсами, зачисляемые в федеральный бюджет, в республиканский бюджет республики в составе Российской Федерации, в краевые, областные бюджеты краев и областей, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов и районные бюджеты районов, в порядке и на условиях, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации;

– подоходный налог (налог на прибыль) с предприятий;

– подоходный налог с физических лиц;

– налоги, служащие источниками образования дорожных фондов, зачисляемые в эти фонды в порядке, определяемом законодательными актами о дорожных фондах в Российской Федерации;

– гербовый сбор;

– государственная пошлина;

– налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения;

– сбор за использование наименований «Россия», «Российская Федерация» и образованных на их основе слов и словосочетаний;

– налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте.

Н.И. Химичева отмечает, что основные новшества в налоговой области, введенные в начале 1990-х гг., заключались в следующем.

1. Налоговый метод стал основным в формировании доходов государственной казны. Применявшиеся ранее в отношении к государственным предприятиям различные платежи неналоговой формы (отчисления от прибыли, плата за фонды и др.) были заменены налогами.

2. Произошла унификация системы налогов независимо от форм собственности, на которой они основаны.

3. Было осуществлено разграничение налогов по трем уровням – федеральные; налоги субъектов Российской Федерации; местные. Помимо бюджета, налоги стали включаться и в государственные или местные внебюджетные целевые фонды.

4. Количество налогов увеличилось. Появился ряд новых налогов, являющихся общими для юридических и физических лиц.

5. В налоговых платежах населения также произошла унификация: общий подход к плательщикам независимо от организационно-правовой или отраслевой принадлежности^[12].

М.М. Рассолов, характеризуя главное в начатых в 1991 г. налоговых преобразованиях, пишет, что «новизна налоговой системы, заложенной в 1991 г., состоит в том, что по существу вся сфера отношений хозяйствующих субъектов с государством, связанная с формированием доходов, была поставлена на твердую правовую основу законов, а не подзаконных и ведомственных актов, как было прежде»^[13]. Но это произошло не в 1991 г., а позднее.

Преобразования 1991–1992 гг. были только началом. С 1 января 1994 г. Указом Президента РФ № 2270 от 22 декабря 1993 г.^[14] вводятся новые федеральные налоги:

– специальный налог с предприятий, учреждений и организаций для финансовой поддержки важнейших отраслей народного хозяйства Российской Федерации и обеспечения устойчивой работы предприятий этих отраслей;

– транспортный налог с предприятий, учреждений и организаций (кроме бюджетных) в размере 1 % от их фонда оплаты труда, с включением уплаченных сумм в себестоимость продукции (работ, услуг).

С 1 января 1996 г. специальный налог с предприятий, учреждений и организаций для финансовой поддержки важнейших отраслей народного хозяйства Российской Федерации и обеспечения устойчивой работы предприятий этих отраслей отменен^[15].

С 15 ноября 1997 г. отменен и транспортный налог, так как Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2270, в соответствии с которым был введен транспортный налог с предприятий, учреждений и организаций (кроме бюджетных), утратил силу с 15 ноября 1997 г. на основании Указа Президента РФ «О признании утратившими силу некоторых указов Президента Российской Федерации» от 15 ноября 1997 г. № 1233^[16].

В результате всех этих изменений в нормативно-правовой базе налоговой системы к налогам республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов были отнесены следующие налоги:

– налог на имущество предприятий;

– лесной налог;

– плата за воду, забираемую промышленными предприятиями из водохозяйственных систем;

– сбор на нужды образовательных учреждений, взимаемый с юридических лиц.

К местным относились следующие налоги:

– налог на имущество физических лиц. Сумма платежей по налогу зачисляется в местный бюджет по местонахождению (регистрации) объекта налогообложения;

– земельный налог;

– регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью. Сумма сбора зачисляется в бюджет по месту их регистрации;

– налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне;

– курортный сбор;

– сбор за право торговли;

– целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, организаций независимо от их организационно-правовых форм на содержание милиции, на благоустройство территорий, на нужды образования и другие цели;

– налог на рекламу;

– налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров;

– сбор с владельцев собак;

– лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями;

– лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей;

– сбор за выдачу ордера на квартиру;

– сбор за парковку автотранспорта;

– сбор за право использования местной символики;

– сбор за участие в бегах на ипподромах;

– сбор за выигрыш на бегах;

– сбор с лиц, участвующих в игре на тотализаторе на ипподроме;

– сбор со сделок, совершаемых на биржах, за исключением сделок, предусмотренных законодательными актами о налогообложении операций с ценными бумагами;

– сбор за право проведения кино– и телесъемок;

– сбор за уборку территорий населенных пунктов;

– сбор за открытие игорного бизнеса (установка игровых автоматов и другого оборудования с вещевым или денежным выигрышем, карточных столов, рулетки и иных средств для игры);

– налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы.

В соответствии с Законом по налогам могли устанавливаться в порядке и на условиях, определяемых законодательными актами, следующие льготы:

– необлагаемый минимум объекта налога;

– изъятие из обложения определенных элементов объекта налога;

– освобождение от уплаты налогов отдельных лиц или категорий плательщиков;

– понижение налоговых ставок;

– вычет из налогового оклада (налогового платежа за расчетный период);

– целевые налоговые льготы, включая налоговые кредиты (отсрочку взимания налогов);

– прочие налоговые льготы.

Однако запрещалось предоставление налоговых льгот, носящих индивидуальный характер.

Таким образом, Законом «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» было предусмотрено введение трехуровневой системы налогообложения. Налоги подразделяются на федеральные, налоги республик в составе России, краев и областей и местные налоги. Такой порядок заменил прежнюю, практически унитарную систему формирования государственных доходов.

Трехуровневые налоги функционируют в большинстве федеральных государств. В США это федеральные налоги, налоги штатов и муниципальные налоги. Помимо них имеются незначительные по ставкам и суммам налоги графств и специальных округов (дистриктов). В Германии федеральные налоги, налоги земель и местные дополняются незначительными суммами налогов, направляемых в бюджет органов управления Европейского экономического сообщества. Аналогичное строение налогов во Франции, Италии, Нидерландах, ряде других европейских и американских стран.

Это позволяет обеспечить возможность самостоятельного формирования бюджетов всем уровням управления при распределении некоторых налогов между ними. Налоговое регулирование осуществляется Министерством финансов, а его инструментом выступают федеральные налоги или некоторые из них.