В условиях построения в России правового государства административная юстиция становится одним из его важнейших институтов. Вступивший в силу в 2015 г. КАС РФ официально закрепил институт административной юстиции в качестве неотъемлемого элемента российской правовой системы и обеспечил его самостоятельное правовое регулирование, в полной мере отвечающее передовым европейским стандартам. Административная юстиция, отвергаемая и усеченная в советский период, втиснутая длительное время в прокрустово ложе гражданско-процессуальной формы в постсоветский период, наконец приобрела самостоятельный статус как механизм защиты субъективных публичных прав граждан и обеспечения верховенства закона в публичном управлении.
Вступление в силу КАС РФ, содержащего комплекс правовых норм, регулирующих административное судопроизводство в общих судах и выделяющих его из гражданского судопроизводства, ведет к завершению процесса формирования новой отрасли – права административного судопроизводства, или судебного административного права. Системообразующим фактором формирования этой отрасли является положение ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, определяющее административное судопроизводство в качестве одной из самостоятельных форм осуществления судебной власти наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством.
Сложившийся с принятием КАС РФ достаточно структурированный комплекс судоустройственных и судопроизводственных норм имеет в правовой науке много различных обозначений, но ни одно из них еще не получило признания в качестве титульного. В предельно общей форме он может быть обозначен термином «право административного судопроизводства», или «право административной юстиции» (правосудия). Кроме этих терминов в современной отечественной науке используются также такие, как «административно-процессуальное право», «судопроизводственное административное право», «административно-исковое право», «административно-юстиционное право», «судебное административное право» и др.
В зарубежных странах для этих целей чаще всего применяются такие категории, как «административно-процессуальное право», «судебное административное право» либо просто «административная юстиция». В отечественной науке доминирующим является понимание административно-процессуального права как права, регулирующего осуществление исполнительно-распорядительной, административной, а не судебной функции государства. В силу своей неоднозначности понятие «административно-процессуальное право» не может претендовать на роль титульной категории, аналогичной таким, как «гражданское процессуальное право» или «уголовное процессуальное право» применительно к соответствующим формам судопроизводства. В этом контексте авторы учебника полагают, что наиболее подходящей категорией для обозначения «права административной юстиции», или «права административного судопроизводства», является понятие «судебное административное право».
Данное понятие используется в отечественной и зарубежной науке со второй половины XIX в. и обозначает право, регулирующее организацию и отправление судопроизводства по административным делам. При этом термины «судебное административное право» и «административная юстиция» (административное правосудие) исторически рассматривались как синонимы[2]. Похожая конструкция была адаптирована в конституционном праве для обозначения комплекса правовых норм, регулирующих конституционное судопроизводство. Этот комплекс норм в учебной и научной литературе получил название «конституционное судебное право», или «судебно-конституционное право» (Н.В. Витрук).
Административное право как отрасль публичного права, в силу исторических особенностей правового развития России, длительное время обслуживалось в судебно-процессуальном плане, по сути дела, через отрасль, предназначенную для обслуживания частного права. С вступлением в силу КАС РФ судебное административное право приобретает самостоятельность по отношению к гражданскому процессуальному праву, в рамках которого оно длительное время позиционировалось как подотрасль или институт. В результате между административным правом и судебным административным правом устанавливается естественная юридическая связь, аналогичная той, которая существует, например, между гражданским процессуальным правом и гражданским правом, уголовным процессуальным правом и уголовным правом.
Тот факт, что в судебном административном праве используются многие юридические конструкции, выработанные в рамках гражданского процесса, не дает оснований в современных условиях рассматривать его в качестве подотрасли гражданского процессуального права. Исторически гражданский процесс служил референтной моделью для судебно-административного процесса, что обусловило известное сходство отдельных принципов и институтов этих процессов. Более того, в судебно-административном процессе многих государств прямо допускается возможность применения положений ГПК, если принципиальные отличия обоих видов судопроизводства не исключают этого. Например, в ФРГ в административном судопроизводстве применяется целый ряд положений Гражданского процессуального уложения, в частности, об отводах участников процесса, о процессуальной правоспособности, о процессуальном соучастии, о порядке собирания процессуальных доказательств и др. Однако это не лишает административно-процессуальное право значения самостоятельной отрасли в правовой системе этой страны.
В предлагаемом вниманию читателя учебнике авторы исходят из трактовки судебного административного права как самостоятельной отрасли судебного права, равноценной по своему значению другим отраслям, регулирующим осуществление судебной власти, и его служебной роли по отношению к административному праву, которое рассматривается как материально-правовая основа административной юстиции. Значительное место в учебнике отводится теоретическим вопросам административной юстиции, раскрываются ее основные функции и формы, описываются ее основные модели в современном мире.
Судебное административное право представлено в учебнике как сложно структурированная система правовых норм, включающая составные части, подотрасли и институты. При изложении материала авторы ориентируются на разграничение двух основных частей этой системы – судоустройственного и судопроизводственного административного права. При этом основное внимание (в силу отсутствия в России специальных судебных органов административной юстиции) уделяется проблематике и институтам судопроизводственного права – судебного административно-процессуального права. Составной частью этого права является комплекс норм, регулирующих административное судопроизводство в арбитражных судах (ст. 29 АПК РФ). В учебнике освещаются принципиальные вопросы, связанные с местом и ролью этого комплекса норм, однако основное внимание концентрируется на правовом регулировании административного судопроизводства в общих судах и тех новациях, которые были введены КАС РФ. При этом многие институты судебного административного права в целях их углубленного понимания освещаются в тесной привязке к материальному праву и с использованием метода сравнительного правоведения.
Социальное предназначение судебного административного права (САП) определяется целями материального административного права и юридической природой судебной власти. Материально-правовые предпосылки очерчивают круг спорных вопросов, на разрешение которых направлена судебная деятельность, связанная с применением норм административного права. Это право определяет предметную сферу административного правосудия и саму потребность в административной юстиции как специальном механизме защиты прав и законных интересов частных лиц посредством контроля за законностью в сфере публичного управления.
В сфере публичного управления административное право придает исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти характер подзаконной деятельности: она должна осуществляться только на основе и во исполнение законов. Реализуя веления законов, исполнительная власть имеет возможность осуществлять определенные действия по собственной инициативе, т. е. распоряжаться. Исходя из конкретных ситуаций и требований законов она может обязывать путем одностороннего властного волеизъявления к совершению определенных действий и применять административное принуждение. Отсюда исполнительная власть – это власть, которая не только исполняет законы, но и распоряжается в пределах предоставленных ей законом полномочий.
Сущность исполнительной власти, выражающаяся в оперативном повседневном распорядительстве и исполнительской роли в государственном управлении, раскрывается через ее многообразные функции, отправление которых регулируется административным правом. В число этих функций входят:
– осуществление управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение законов и реализацию государственной политики в различных сферах жизни общества;
– административное нормотворчество (подзаконодательное регулирование);
– административное правоприменение, осуществляемое в двух формах: а) оперативно-исполнительная деятельность, выражающаяся в реализации предписаний правовых норм и позитивном регулировании с помощью индивидуальных правовых актов; б) юрисдикционная деятельность, осуществляемая административными средствами и направленная на разрешение управленческих конфликтов, охрану правовых норм от каких бы то ни было нарушений, обеспечение их исполнения и профилактику правонарушений;
– административный контроль за соблюдением правовых норм и общеобязательных правил в целях обеспечения правопорядка и законности в государственном управлении (инспектирование, проведение проверок и расследований);
– осуществление разрешительной политики государства (лицензирование, регистрация, сертификация, аккредитация);
– непосредственное обеспечение безопасности граждан и общества и охрана правопорядка (полицейская функция).
В правовом государстве властные полномочия публичной администрации, осуществляющей исполнительную власть, не беспредельны. Во имя подчинения общему благу они должны быть ограничены правовыми нормами, определяющими рамки свободы административных действий в отношении прав и законных интересов частных лиц, т. е. граждан и организаций, не осуществляющих публичные полномочия и функции. Такие ограничения устанавливаются посредством административного права, определяющего правовые процедуры осуществления исполнительной власти и гарантии прав и законных интересов частных лиц. Оно не позволяет публичной администрации при осуществлении властных прерогатив проявлять пристрастность и произвол, ограничивать рамки предоставленной частному лицу законом свободы действий в сфере исполнительной власти.
Административное право выступает одновременно как средство реализации государственной воли в отношениях «орган исполнительной власти – частное лицо» и как средство защиты частных лиц (граждан и организаций) от возможного произвола публичной администрации. В его задачу входит обеспечить справедливый баланс интересов в повседневных отношениях «государство – частное лицо», включая те из них, которые приобретают конфликтную форму. Административное право призвано установить определенные формы и процедуры реализации властной административной деятельности и способы защиты прав граждан от неправомерных действий публичной администрации. Тем самым оно придает административной деятельности юридический характер. Это означает, что исполнительная власть облекается в правовую форму и осуществляется под эгидой закона, порождающего права и обязанности как для самой публичной администрации, так и для частных лиц.
Социальная и юридическая ценность административного права состоит в том, что оно превращает властеотношения в сфере публичного управления в административные правоотношения. Оно определяет порядок взаимоотношений публичной администрации и частных лиц, их взаимные права, обязанности и ответственность за неисполнение обязанностей и нарушение запретов, способы защиты нарушенных прав и гарантии беспристрастного и справедливого осуществления исполнительной власти в процессе публичного управления. В административно-правовом отношении публичная администрация в лице ее органов при осуществлении управленческой деятельности является в первую очередь субъектом права, т. е. субъектом прав, обязанностей и ответственности, определяющих ее определенный юридический статус. Точно так же правовым субъектом выступает частное лицо в отношении к публичной администрации. Требованиям публичной администрации как субъекта права оно может противопоставить приобретенные им на основании закона субъективные публичные права. Нормы административного права являются источником не только публичных полномочий (прав) публичной администрации и публичных обязанностей частного лица, но также субъективных публичных прав частного лица и публичных обязанностей администрации.
В процессе реализации и применения норм административного права неизбежно возникновение различного рода конфликтных ситуаций, которые юридически опосредуются в административно-правовых спорах. Возникновение спора о праве административном – это всегда показатель двух взаимосвязанных в публичном управлении явлений.
Во-первых, в повседневной деятельности органов публичной администрации неизбежно возникают ситуации, когда велика вероятность принятия неправильных по содержанию или форме решений либо решений, основанных на ошибочных данных или на неверном, ошибочном понимании закона, его целей, буквы или духа, на неверной оценке пределов властных полномочий, что ведет к административному произволу, нарушению субъективных прав частных лиц.
Во-вторых, возникновение спора о праве административном может свидетельствовать о незнании частными лицами в их отношениях с публичной администрацией своих прав, об их ошибочных либо неполных представлениях об объеме этих прав и публично-правовых обязанностей. Специфика споров, возникающих из административно-правовых отношений, предполагает необходимость адекватного механизма их разрешения, каковым является институт административной юстиции.
Административная юстиция
О проекте
О подписке