Тема 2
Система управления и механизмы государственного регулирования в области гражданской авиации

С управлением связаны многие происходящие в обществе явления. Латинский термин «administratiо» означает руководство (чем-либо или кем-либо). Качественно новый этап развития Российской Федерации, социально-экономические реформы и политические преобразования повлекли кардинальные изменения в системе государственного управления, его функциях, методах и формах. Руководство деятельностью в сфере гражданской авиации осуществляют федеральные органы исполнительной власти, посредством которых государство реализует свои функции по государственному регулированию, контролю и надзору за деятельностью на воздушном транспорте.

2.1. Рекомендации Международной организации гражданской авиации (ICAO) по созданию системы государственного регулирования деятельности в области гражданской авиации

В сфере авиационной деятельности, особенно в отношении обеспечения соответствия высочайшим стандартам безопасности на воздушном транспорте, одинаково важным являются как национальное, так и международное право. Эти два основных фундамента необходимы для создания соответствующих организаций, наделения их полномочиями, достаточными для осуществления предписанных им функций, а также, для поддержания порядка, безопасности и эффективности в системе авиации.

Не существует никаких обязательных правил ICAO или другой международной организации, которые бы определяли форму и методы государственного регулирования деятельности гражданской авиации. Тем не менее имеется основательный опыт по осуществлению единой практики ее регулирования государствами и государства рассчитывают на такое единообразие как гарант выполнения международных обязательств.

Процесс национального регулирования деятельности гражданской авиации включает в себя законодательную деятельность и деятельность по надзору и управлению.

При этом значительное внимание уделяется конкретным статьям Чикагской Конвенции, ее Приложениям и документам ICAO. Например, статья 12 Чикагской Конвенции требует от каждого государства «принятия мер по обеспечению того, чтобы каждое воздушное судно, совершающее полеты или маневрирующее над его территорией, соответствовало всем действующим правилам и регламентам, относящимся к полетам и маневрированию воздушных судов», и далее каждое государство обязуется «обеспечить привлечение к ответственности всех лиц, нарушающих действующие регламенты». В соответствии со статьей 37 каждое государство обязуется «сотрудничать в обеспечении максимально достижимой степени единообразия правил, стандартов процедур и организации, касающихся воздушных судов, персонала, воздушных трасс и вспомогательных служб по всем вопросам, где такое единообразие способствовало бы развитию и совершенствованию воздушной навигации».

В Приложениях к Чикагской Конвенции содержатся международные стандарты и рекомендуемая практика, которые государства согласились поддерживать с целью обеспечения надлежащего уровня безопасности авиации.

Кроме того, важно и соответствие инструкциям, содержащимся в документах ICAO. Например, в документе ICAO за № 8335 (гл. 3) указывается на то, что с целью выполнения своих функций каждому государству-участнику Чикагской Конвенции следует принять базовое законодательство, предусматривающее разработку и обновление комплекса авиационных норм и правил, согласующихся с Приложениями к Чикагской Конвенции.

Авиационное, законодательство любого государства-члена Конвенции должно санкционировать создание органа гражданской авиации (ВГА), возглавляемое директором, с наделением его необходимыми полномочиями и наложением на него соответствующей ответственности. Сфера компетенций директора не должна существенно варьировать в разных государствах, однако структура и размер такого органа могут значительно различаться в зависимости от объемов, масштабов и сложности работы гражданской авиации конкретного государства.

Положения ICAO о государственном регулировании в РФ реализованы следующим образом:

В 1997 году в Российской Федерации в пятой редакции был принят Воздушный кодекс (№ 60-ФЗ от 19.03.97), п. 1 ст. 2 которого определено, что воздушное законодательство Российской Федерации состоит из Кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актовРоссийской Федерации.

Государственное регулирование использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации направлено на обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, авиационных работах, а также на обеспечение обороны и безопасности государства, охраны интересов государства, безопасности полетов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности (преамбула ВК РФ).

Под государственным регулированием использования воздушного пространства понимаются установление государством общих правил осуществления такой деятельности, организация и проведение государственного контроля (надзора) в области использования воздушного пространства, а также установление ответственности за нарушения правил использования воздушного пространства (ст. 12 ВК РФ).

Государственному регулированию деятельности в области авиации посвящена глава III ВК РФ. Согласно ст. 20 ВК РФ, авиация подразделяется на гражданскую, государственную и экспериментальную.

Так, Государственное регулирование деятельности в области гражданской авиации осуществляется уполномоченным органом в области гражданской авиации, в пределах, установленных этим органом, его структурными подразделениями и территориальными органами (ст. 24 ВК РФ; в области государственной авиации – уполномоченным органом в области обороны (ст. 25 ВК РФ); в области экспериментальной авиации – уполномоченным органом в области оборонной промышленности (ст. 26 ВК РФ).

Понятие уполномоченного органа в области деятельности авиации и использования воздушного пространства приводится в ст. 6 ВК РФ «под уполномоченными органами понимаются федеральные органы исполнительной власти, а также органы, которым федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации предоставлены полномочия федерального органа исполнительной власти в соответствующей области деятельности и на которые возложена ответственность этого органа».

Говоря об уполномоченных органах, прежде всего необходимо различать сферу деятельности, где соответствующий уполномоченный орган вправе осуществлять властно-распорядительные функции в соответствии с его компетенцией. Понятие уполномоченного органа является собирательным и включает в себя ряд уполномоченных органов государственной власти, в компетенцию которых входит выполнять определенные публичные функции в соответствующей сфере авиации.

2.2. Основные этапы эволюции системы государственного регулирования в области гражданской авиации

Реалии сегодняшнего дня требуют от государств рассматривать транспортный комплекс как единый объект управления, основная цель деятельности которого – удовлетворение общественных потребностей и обеспечение устойчивого функционирования и развития экономического комплекса в целом. Достижению этой цели может способствовать комплексный подход, включающий совершенствование нормативной правовой базы транспортной деятельности и развитие на ее основе единых принципов государственного регулирования всех видов транспорта. Государственное регулирование на воздушном транспорте можно рассматривать как деятельность государства в лице специально уполномоченных органов, направленную на реализацию государственной политики в сфере воздушного транспорта с использованием специальных форм, средств и методов. Сущность государственного регулирования в сфере ГА состоит в установлении общих правил осуществления деятельности в данной области и общих принципов ответственности за их нарушения. Отсюда любые изменения в системе и структуре регулирующих органов будут оказывать определенное (положительное или, наоборот, отрицательное) влияние на развитие отношений в сфере ГА.

Официальной датой рождения отечественной гражданской авиации считается 9 февраля 1923 года, когда Совет Труда и Обороны принял Постановление «О возложении технического надзора за воздушными линиями на Главное управление воздушного флота и об организации Совета по гражданской авиации».

Первым авиационным транспортным предприятием стало Российское общество добровольного воздушного флота («Добролет»), которое действовало на основе Устава, утвержденного высшим органом исполнительной власти – Совнаркомом СНК СССР. Подобные авиатранспортные предприятия были созданы на Украине («Укрвоздухпуть») и Закавказье («Закавиа»).

В 1930 году Главная инспекция и акционерное общество «Добролет» были упразднены и было создано Всесоюзное объединение гражданского воздушного флота, вместо которого Постановлением СНК СССР было создано ГУ ГВФ – Главное управление гражданского воздушного флота, на которое возлагалось регулирование всей деятельности гражданской авиации СССР.

В 1964 году указом Президиума Верховного Совета СССР на базе Главного управления гражданского воздушного флота при Совете Министров СССР было создано общесоюзное Министерство гражданской авиации СССР. МГА являлось специальным государственным органом, осуществлявшим руководство воздушным транспортом и выполнением авиационных работ в отдельных отраслях народного хозяйства. МГА действовало на основании Положения о нем, утвержденного Советом Министров СССР.

С 1991 года в стране произошли значительные изменения в социально-экономической и политической сферах, которые затронули и деятельность ГА. Тогда же были упразднены Комиссия СССР по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением, Комиссия СССР по государственному надзору за безопасностью полетов (Госавианадзор СССР, в компетенцию которого входили независимое расследование авиационных происшествий и сертификация авиационной техники) и Министерство гражданской авиации СССР.

Впоследствии органы управления в сфере ГА входили в систему Министерства транспорта РФ: Департамент воздушного транспорта, на базе которого были образованы Федеральная авиационная служба России, Федеральная служба воздушного транспорта, Государственная служба гражданской авиации, которая действовала с августа 2000 по март 2004 г.

С 2004 года начались конструктивные преобразования в системе и структуре органов власти в РФ, в том числе осуществляющих руководство ГА. В 2004–2006 гг. сложилась децентрализованная система управления отраслью ГА, которая состояла из следующих органов государственной власти: Министерства транспорта РФ, Федерального агентства воздушного транспорта (Росавиация), Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) и Федеральной аэронавигационной службы (Росаэронавигация).

После принятия указа Президента РФ «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в области авиации» от 11.09.2009 № 1033 Федеральная аэронавигационной службы была упразднена, а ее функции перераспределены между ФАВТ и ФСНСТ.

Минтранс России, ФАВТ, ФСНСТ являются уполномоченными органами, регулирующими деятельность в сфере гражданской авиации в настоящее время.

2.3. Субъекты системы государственного регулирования деятельности в области гражданской авиации Российской Федерации

Система и структура федеральных органов исполнительной власти определяется указом Президента РФ. В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.

Функции федерального органа исполнительной власти исчерпывающим образом приведены в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 № 314, который различает следующие функции:

– по принятию нормативных правовых актов;

– по контролю и надзору;

– по управлению государственным имуществом;

– по оказанию государственных услуг.

Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России) является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, который формирует государственную политику и нормативную правовую базу в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания.

Министерство транспорта Российской Федерации возглавляет Министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации.

Действует на основании Положения, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 395.

СТРУКТУРА

ЦЕНТРАЛЬНОГО АППАРАТА МИНИСТРСТВА

ТРАНСПОРТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Департамент государственной политики в области гражданской авиации.

2. Департамент государственной политики в области дорожного хозяйства.

3. Департамент государственной политики в области автомобильного и городского пассажирского транспорта.

4. Департамент государственной политики в области железнодорожного транспорта.

5. Департамент государственной политики в области морского и речного транспорта.

6. Департамент международного сотрудничества.

7. Департамент правового обеспечения и законопроектной деятельности.

8. Департамент программ развития.

9. Департамент имущественных отношений и территориального планирования.

10. Административный департамент.

11. Департамент транспортной безопасности и специальных программ.

12. Департамент экономики и финансов.

13. Департамент государственной политики в области обустройства пунктов пропуска через государственную границу.

14. Специальный отдел^[4]

Департамент государственной политики в области гражданской авиации Минтранса РФ является структурным подразделением Министерства транспорта Российской Федерации, осуществляет свою деятельность как самостоятельно, так и во взаимодействии с другими структурными подразделениями Министерства, подведомственными Министерству федеральной службой и федеральными агентствами, организациями, со структурными подразделениями федеральных органов исполнительной власти и государственными органами субъектов Российской Федерации, общественными объединениями и организациями.

Основными задачами Департамента являются:

– выработка и осуществление государственной политики в области гражданской авиации;

– разработка проектов нормативных правовых актов в области гражданской авиации и анализ их применения;

– участие в работе по координации деятельности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (в части гражданской авиации), Федерального агентства воздушного транспорта.

Действует на основании Положения, утв. приказом Минтранса России от 04.05.2018 № 174.

Министерство транспорта выступает на международной арене как компетентный орган в области гражданской авиации при реализации обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации. Министерство руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами РФ, организует проведение переговоров и заключение международных договоров в установленной сфере деятельности, осуществляет свою деятельность непосредственно или через подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями, осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Федерального агентства воздушного транспорта, Федерального дорожного агентства, Федерального агентства железнодорожного транспорта и Федерального агентства морского и речного транспорта.

В сфере деятельности гражданской авиации Министерство транспорта РФ осуществляет следующие основные полномочия:

– вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, по которым требуется решение Правительства РФ по вопросам, относящимся к сфере деятельности авиации, а также проекты планов работы и прогнозные показатели деятельности Министерства;

– самостоятельно принимает нормативные правовые акты, касающиеся правил государственной регистрации, государственного учета гражданских воздушных судов, включая порядок нанесения государственных и регистрационных опознавательных знаков гражданских воздушных судов и порядок нанесения товарных знаков на гражданские воздушные суда, правил перевозки пассажиров, багажа, груза, грузобагажа на основании и во исполнение Воздушного кодекса РФ, правил формирования и применения тарифов, взимания сборов в области гражданской авиации, правил продажи билетов и выдачи перевозочных документов и т. д.

Реализуя свои полномочия в сфере деятельности гражданской авиации, Министерство транспорта не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Ростанснадзор осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации, в том числе международных договоров Российской Федерации в области гражданской авиации, имеет право проверять в установленном порядке деятельность юридических и физических лиц, осуществляющих перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность, применять предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в сфере деятельности авиации и использования воздушного пространства, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (ФСНСТ, Ространснадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания, находится в ведении Министерства транспорта Российской Федерации, осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральную службу по надзору в сфере транспорта возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации по представлению Министра транспорта Российской Федерации.

Действует на основании Положения, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 398.

СТРУКТУРА

ЦЕНТРАЛЬНОГО АППАРАТА ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ ТРАНСПРТА

1. Управление государственного надзора за деятельностью в гражданской авиации (Ространснадзор).

2. Управление транспортной безопасности.

3. Управление государственного железнодорожного надзора (Госжелдорнадзор).