Особенно ярко предвыборная борьба проявилась на соборе 1598 г. при избрании на царство Бориса Годунова. Став фактическим правителем Русского государства после смерти Федора Ивановича, он постарался использовать все возможности для утверждения себя на престоле. Четырежды пересматривался предварительный состав собора, многие участники которого были подкуплены. Патриарх Иов и представители духовенства вели активную агитацию в пользу Годунова среди стрельцов, торгово-посадских и тяглых людей в столице, провинциальных городах, уездах. Неоднократно предпринимались попытки найти компромисс с соперниками. Особую роль сыграла тактика ведения соборных заседаний. Сторонники Годунова не позволяли высказываться оппонентам, чем создавали видимость единогласного обсуждения его кандидатуры. Свою роль в череде выборных мероприятий сыграли московские низы. Они оказывали давление на участников заседаний тем, что во время многочисленных приветствий и крестных ходов умоляли Годунова принять царство. По словам В. О. Ключевского, общий план такой кампании «состоял не в том, чтобы обеспечить его избрание на царство подтасованным составом собора, а в том, чтобы вынудить правильно составленный собор уступить народному движению»^[30].

Завершение выборных мероприятий выразилось в составлении итогового документа, проведении церемонии венчания и присяги населения новому царю. Как отмечает И. В. Минникес, с XVI столетия сформировалась новая группа источников, связанных с выборами центральных и местных властей, поэтому с этого периода фактически начинается история избирательных документов в России^[31].

С активизацией деятельности земских соборов устанавливается порядок проведения выборов и регламентируются соответствующие процедуры. Свидетельства об этом сохранили различные документы XVI в. и первой половины XVII в.: царские «призывные» грамоты, протоколы и акты съездов избирателей, отчеты («отписки») местных должностных лиц с описанием выборной кампании, «сказки» и челобитные от различных групп населения и отдельных депутатов. Вместе с тем отрывочность или отсутствие источников по ряду соборов затрудняют составление целостного представления обо всей избирательной системе XVII в.

Земские соборы не были постоянно действующим органом. Они собирались по мере необходимости для обсуждения тех или иных вопросов государственной жизни, «для… великого и земского дела на совет». Решение об их созыве принималось царем в совете с Боярской думой и высшими церковными иерархами и оформлялось в виде царского указа или боярского приговора, в котором содержалось требование собрать «всяких чинов людей Московского государства» с перечислением конкретных сословных групп.

Организация выборов и контроль за их проведением были возложены на органы центрального управления – приказы и, в первую очередь, на Разрядный приказ, ведавший в XVII в. личным составом служилого дворянства. В соответствии с царским указом Разрядный приказ проводил разверстку выборных людей по особым «избирательным округам».

Основные правила и порядок проведения избирательной кампании были зафиксированы в специальных царских грамотах, которые отправлялись воеводам на места.

Сохранились «призывные» грамоты к нескольким соборам XVII в. В них указаны нормы представительства от городов и сословные квоты, сроки прибытия выборных депутатов на очередной собор. Так, в записной книге Московского стола Разрядного приказа в записи под 24 октября 1636 г. сказано: «Посланы государевы грамоты в розные городы о дворянех и о детех боярских, велено выбрати из городов из выборных по 2 ч[еловека], из дворовых по 2 ч[еловека], а из городовых по 2 ч[еловека], всего из городов по 6 ч[еловек]», а сами избранники приглашались к 25 декабря – «на срок на Рождество Христово»^[32].

По получении царской грамоты воевода знакомил с ее содержанием местное население – «в торговые во многие дни… велеть прочесть всяких чинов людем вслух» (по грамоте 1648 г. в Переяславль Рязанский), отдельно извещая каждое сословие о норме представительства: дворян и детей боярских, чтобы «выбрали свою братю – из болших станов по два человека», из других мест – по одному, от посадских людей – чтобы выдвинули на собор одного делегата.

Затем воевода назначал дату выборов. Соответствующее извещение он направлял с рассыльщиками, пушкарями и зачинщиками (по отписке галицкого воеводы 1636 г.) в пригороды, торжки и вотчины к уездным дворянам и детям боярским. Академик Л. В. Черепнин высказал предположение, что до проведения выборов воеводы опрашивали служилых людей о возможных кандидатах. К назначенному сроку избиратели собирались в съезжей избе, где по сословиям выдвигали своих представителей. По окончании выборов присутствующими подписывался итоговый избирательный акт – «за руками списки» и составлялся «договор» – своеобразный наказ депутатам. К указанному в «призывной» грамоте сроку открытия собора (обычно к церковному празднику) выборные направлялись в Москву.

Порой выборы проходили с нарушением установленного порядка. По мнению Л. В. Черепнина, «во время выборов на Земский собор в ряде провинциальных городов Русского государства открыто проявлялись противоречия между местными служилыми людьми и приказной администрацией, а также между различными слоями и группировками дворянства. Воеводы прибегали в предвыборной борьбе к недозволенным средствам, сталкивали между собой отдельные группы избирателей. Служилые люди противопоставляли воеводским кандидатам своих „выборных“, в борьбе за разные дворянские кандидатуры среди дворян создавались блоки, пускавшие в ход для устранения противников и грубую силу, и шантаж, и клевету»^[33].

Избирательная процедура не всегда проходила четко, с соблюдением всех требований «призывных» грамот. Так, большие волнения среди дворян Крапивны вызвал произвол воеводы, который собственной властью направил на Земский собор 1651 г. сына боярского Федоса Степановича Богданова, в то время как надо было послать посадского человека по выбору. На Богданова была подана коллективная челобитная «всем городом» (от лица дворян, детей боярских, казаков, стрельцов, пушкарей, затинщиков и «всяких чинов людей»), в которой его называли «вором» и «сставщиком» и обвиняли в том, что он «стакався» с воеводой В. Астафьевым, в результате чего поехал в Москву. Челобитчики писали, что они такого «воришка и сставщика» к «государеву великому делу» не выбирали, и «выбора» ему не давали, и ему у «государева царственного дела» быть нельзя. Они просили выселить Богданова из Крапивны, вычеркнуть его из списка служилых людей – соловлян и исключить из числа членов Земского собора. На челобитной оставлена помета думного дьяка Семена Заборовского: «Государь пожаловал, не велел ему у своево дела быть, велел ево отставить»^[34].

Документы нередко отмечают случаи низкой активности избирателей. Так, в 1636 г. для выборов в Галич прибыло всего 20 человек – «немногие», по словам воеводы, остальные «ослушались». В 1653 г. не состоялись выборы в Туле. Методы реагирования на отказ от участия в выборах были весьма суровыми – вплоть до тюремного заключения. Тульский воевода Осип Сухотин получил приказ из центра посадить в тюрьму трех человек «лучших» дворян «за ослушанье»: «что они по прежнему государеву указу, по трем грамотам двух человек не выбрали». Воевода отвечал, что он подверг тюремному заключению двух дворян, а за третьим послал в «уезд», но так как из «уезда» в Тулу никто не явился, то и посадить некого^[35].

Характерное нарушение произошло в 1653 г. в Можайске. Здесь воевода отправил в столицу не «лучших» людей, как требовалось, а малопоместных, беспоместных и пустопоместных дворян и детей боярских. В Серпейске из-за того, что многие служилые люди жили в «розных и дальних городех», были выбраны дворяне Белевского уезда^[36].

Эти нарушения свидетельствуют о несовершенстве порядка организации и проведения выборов в XVII в. Соблюдение законности на выборах во многом зависело от того, как складывались взаимоотношения местной общины и должностных лиц.

Как отмечал П. И. Люблинский, в рассматриваемый период в Российском государстве «не могло быть и речи о преступлениях против избирательного права как о самостоятельном виде преступных деяний: выборный режим господствовал лишь в тесном кругу общин, не нуждавшихся в поддержке уголовного закона, и государственная власть редко вмешивалась в порядок производства выборов; в кругах же более широких властвовала царская воля и усмотрение воевод»^[37].

Во второй половине XVII в., с появлением абсолютистских тенденций и усилением самодержавия, роль выборного представительства уменьшается. Прекращается созыв земских соборов, вместо которых при царе собираются узкие совещания отдельных сословий по ратным, земским и церковным вопросам^[38].

На соборных совещаниях 1645 и 1682 гг. выборы сменились процедурой утверждения законного наследника на престоле. В этот период сословно-представительная монархия постепенно перерастает в абсолютистскую. Все реже созываются земские соборы, вместо которых проходили совещания правительства с представителями отдельных сословий при царе, все чаще принцип выборности заменялся принципом должностного делегирования. Тем не менее земские соборы и избирательная практика XVI–XVII вв. способствовали повышению роли сословий в управлении государственными делами. По замечанию В. О. Ключевского, «ближайшие предшественники Петра, московские цари новой династии, родоначальник которой сел на московский престол не по отцову завещанию, а по всенародному избранию, конечно, не могли видеть в управляемом ими государстве только свою вотчину, как смотрели на него государи прежней династии…»^[39].

Новые этапы формирования избирательного права и процесса периода империи были связаны с масштабными преобразованиями российской государственности, осуществляемыми в XVIII в. под руководством Екатерины II: выборами в Комиссию для сочинения проекта нового уложения (1767 г.), выборами органов дворянского и городского самоуправления, основанными на юридических нормах изданных в 1785 г. «Грамоты на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства»^[40] и «Грамоты на права и выгоды городам Российской империи»^[41].

Придя к власти, Екатерина II занялась усовершенствованием российской правовой системы. Авторитетные мыслители Нового времени, труды которых были известны Екатерине II, предполагали активное участие «народа» в выработке законов, допускали принятие важных правовых актов путем народного волеизъявления. Например, Ж.-Ж. Руссо писал о том, что «суверен может действовать лишь тогда, когда народ в собраньи»^[42]. Ш. Л. Монтескье полагал, что основной функцией представительного собрания должно являться законотворчество: «Представительное собрание следует также избирать не для того, чтобы оно выносило какие-нибудь активные решения, – задача, которую оно не в состоянии хорошо выполнить, – но для того, чтобы создавать законы или наблюдать за тем, хорошо ли соблюдаются те законы, которые уже им созданы, – дело, которое оно – и даже только оно – может очень хорошо выполнить»^[43]. Екатерина II разделяла мнение о том, что законы должны быть основаны на желаниях и нуждах тех, кому предназначается их исполнение. Выборное законодательство 1766 г. трактовало выборный процесс не только как право сословий, но и как их обязанность. В Указе от 14 декабря 1766 г. говорилось: «Повелеваем прислать… изо всех уездов и городов Нашей империи в первостоличный Наш город Москву депутатов»^[44].

Анализ отечественных правовых памятников свидетельствует о том, что уголовное законодательство об ответственности за преступления против избирательных прав сформировалось не сразу и восходит своими корнями к концу XVIII в.

Для данного периода характерно зарождение «уголовного избирательного права, когда уже развившаяся государственная власть стала вызывать для службы себе людей из народа и средством для такого привлечения служилых сделала выборы. Только при таких условиях интерес правильности выборов и устранения произвола из этой сферы мог стать близким центральной государственной власти и вызвать с ее стороны соответствующую деятельность, направленную к его защите. Угроза за злоупотребления при выборах, получивших публичное значение, еще не вылилась в эту эпоху в форму уголовной кары, а явилась выражением государева неудовольствия или угрозой неопределенными взысканиями „по всей строгости“, специальной санкции не устанавливается, но запрещение налагается под страхом „государева гнева“»^[45].

Так, в Указе от 14 декабря 1766 г. подчеркивалось, что избирательный процесс должен осуществляться так, чтобы не вызвать нарушения общественного порядка: «Всем и каждому крайне остерегаться, дабы никому никаких приметок и притеснений учинено не было: равномерно наикрепчайше запрещается употреблять при сем ненавистную мзду и лихоимство, под опасением Нашего неминуемого гнева»^[46]. Указом от 25 ноября 1778 г. предписывалось губернаторам «не быть при выборах, но оставить им полную волю»^[47], Указом от 16 августа 1802 г. запрещалось губернаторам вмешиваться в выборы и «домогаться по желанию своему одних избрания, других удаления»^[48].

XIX век – эпоха развития сословных представительных институтов. Выдающийся философ права П. В. Новгородцев, отмечая влияние политических лозунгов и реформ, которые постепенно выдвигались жизнью (представительство, парламентаризм, всеобщее избирательное право, референдум, социальные реформы), на основные принципы политики XIX в., видел в новых общественных формах залог дальнейшего политического развития, определяя цель общественного прогресса как стремление к свободному объединению лиц на почве признания за ними их естественных прав^[49]. М. П. Чубинский отмечал, что для уголовной политики период 20–70-х годов XIX в. является переходным. В то время как юридическая работа являлась весьма продуктивной в области истории и догмы, материал для дальнейшего развития уголовной политики вырабатывался вне юридической сферы; уголовная этиология получила прочный и все более разрастающийся базис^[50].

В рассматриваемый период впервые на законодательном уровне вводится уголовная ответственность за преступления, посягающие на установленный государством порядок проведения сословных, а затем и земских выборов. В Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. в раздел IX «О преступлениях и проступках против законов о состояниях» была включена глава четвертая «О злоупотреблениях особых по состоянию присвоенных прав»^[51]. Отделение первое указанной главы «О нарушениях правил, установленных для выборов и других собраний дворянских, городских и сельских» содержало ряд составов преступлений, посвященных охране избирательных прав.

В ст. 1884 Уложения устанавливалась ответственность для тех лиц, кто при проведении выборов в дворянские, городские или сельские общества склоняет кого-либо к поданию голоса в свою пользу или в пользу или против другого лица. По конструкции состав является формальным, что вытекает из диспозиции статьи. Исходя из характера предусмотренного деяния, умысел может быть только прямым. Субъект рассматриваемого преступления – общий. Следует отметить, что ст. 1884 Уложения, направленная на охрану свободного осуществления активного избирательного права (т. е. права голосовать), имеет много общего с составом воспрепятствования осуществлению избирательных прав, предусмотренным ст. 141 УК РФ. В то же время законодатель XIX в. отнес подкуп, подарки, обещания или угрозы к числу альтернативно обязательных признаков основного состава преступления, в то время как в действующем УК РФ подкуп и угроза применения насилия имеют статус квалифицирующих признаков. Особенностью ст. 1884 Уложения является криминализация действий не только подкупающего, но и того лица, кто принимает деньги или подарок для подания голоса в чью-либо пользу или против кого-либо, или же требует или просит их, злоупотребляя своим правом голоса.

Кроме того, в ст. 1885 и 1893 Уложения предусматривалась ответственность за незаконное участие в выборах или незаконное лишение права участвовать в выборах. Преступное деяние определялось как «допущение в (дворянские или городские) собрания и к выборам лиц, которые по закону не имеют права участвовать в действиях сих собраний или же избирать или быть избираемыми к должностям, а равно и за устранение тех, которые имеют право присутствовать в собраниях и участвовать в действиях оных и в выборах или быть избираемыми». Субъект преступления в рассматриваемых составах – специальный. Уголовной ответственности подлежал предводитель дворянства (ст. 1885) или городской голова (ст. 1893). Как следует из содержания ст. 1885, 1893, указанные преступления могли быть совершены с умышленной («с умыслом, из каких-либо личных видов») или неосторожной формой вины («произойти от какой-либо ошибки», как не вполне точно выражается закон). В зависимости от формы вины по-разному решался вопрос о размере и виде наказания.

Характерное в целом для Уложения отсутствие достаточно четкого разграничения уголовной, административной и дисциплинарной ответственности^[52]