2.4. Некоммерческие объединения, муниципальные образования

Конституционным Судом Российской Федерации в качестве допустимых рассматриваются жалобы, поступающие и от некоммерческих объединений, включая религиозные, правозащитные и иные общественные объединения.^[45]

Особым субъектом обращения в Конституционный Суд Российской Федерации является население муниципального образования, представляющее собой коллективного носителя права на осуществление местного самоуправления и, соответственно, располагающее возможностью защищать гарантируемые Конституцией Российской Федерации права и свободы, связанные с осуществлением местным сообществом самостоятельной и под свою ответственность деятельности по решению вопросов местного значения, в рамках судебной процедуры, включающей, разумеется, и конституционное судопроизводство. Не имея прямого законодательного закрепления, это положение получило свое обоснование в виде имеющей общеобязательное значение правовой позиции Конституционного Суда.

Граждане А.Г.Злобин и Ю.А. Хнаев (бывшие главы муниципальных образований) обратились в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой о проверке конституционности ряда положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе», регулирующих порядок отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления. Не ставя вопрос о конституционности института отзыва, заявители указывали на то, что оспариваемые нормы допускают произвольное использование отзыва и не содержат гарантий от злоупотреблений им, в частности, по политическим мотивам; тем самым один институт непосредственной демократии (отзыв выборного должностного лица) противопоставляется другому (выборам), нарушаются конституционное право граждан на участие в осуществлении власти через органы местного самоуправления и конституционный принцип равенства всех перед законом и судом, умаляется достоинство личности, что противоречит ст. 3 (ч. 2 и 3), 13 (ч. 1, 2 и 3), 19 (ч. 1), 21 (ч. 1), 32 (ч. 2), 130 (ч. 2) и 133 Конституции Российской Федерации.^[46]

Анализируя возможности судебной защиты прав граждан, включая выборных должностных лиц, и населения муниципального образования в целом в связи с осуществлением процедур досрочного отзыва выборных должностных лиц муниципального образования, Суд указал, что субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти – непосредственно и через органы местного самоуправления – выступает население муниципального образования (ч. 2 ст. 3, ст. 12, ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации). Согласно ст. 133 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту. Данное положение во взаимосвязи со ст. 46 (ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации призвано обеспечить защиту в суде прав и законных интересов всех лиц, чьи права могут быть затронуты в процессе отзыва, с тем чтобы гарантировать в том числе право возражать против его проведения. Право на судебную защиту может быть использовано отзываемым выборным должностным лицом, органами местного самоуправления, а также самими избирателями – как сторонниками, так и противниками отзыва, и должно служить предупреждению необоснованного отзыва, объективно приводящего к дестабилизации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании.

Обжалованию в судебном порядке подлежат в силу ст. 46 (ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации и действующего законодательства любые юридически значимые решения и действия (или бездействие), связанные с основаниями и процедурой отзыва выборного должностного лица местного самоуправления. В процедуре конституционного судопроизводства в соответствии со ст. 125 (ч. 4) Конституции Российской Федерации могут быть оспорены и сами законы – федеральные и законы субъектов Российской Федерации, примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и их объединений. Как следует из данной конституционной нормы в системном единстве с ч. 1 ст. 96 Закона «О Конституционном Суде РФ», при этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления.

Конституционное право на судебную защиту местного самоуправления получило нормативное развитие в положениях федерального законодательства о судопроизводстве и о судебной системе Российской Федерации и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 46 и 52). Данное право может быть использовано и в связи с назначением и осуществлением отзыва и реализуется в процедурах административного судопроизводства.^[47]

Из данной правовой позиции Конституционного Суда РФ вытекает, что право на судебную защиту в конституционном судопроизводстве является разновидностью коллективных муниципальных прав местного сообщества^[48], которое может быть реализовано от имени местного сообщества выборным должностным лицом, органами местного самоуправления, а также самим населением муниципального образования.

Следует при этом иметь в виду, что сформулированная Конституционным Судом правовая позиция, признающая муниципальные образования субъектами обращения в Конституционный Суд, не исключает необходимости закрепления данного права на надлежащем законодательном уровне, что позволило бы в том числе более детально урегулировать порядок и особенности обращения в Суд от имени муниципального образования органов местного самоуправления, с одной стороны, и непосредственно населения – с другой. Важно, например, иметь в виду, что бы в обращении органа местного самоуправления был выражен интерес не самого органа, а муниципального образования как «территориального объединения граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления». Что же касается процедуры, то в целом она должна соответствовать процедуре обращений граждан.^[49]

2.5. Запрос суда – опосредованная конституционная жалоба

Наряду с правомочием гражданина обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с конституционной жалобой непосредственно, ч. 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации предусматривает и опосредованную форму защиты гражданином нарушенных законом прав и свобод. Запрос суда в Конституционный Суд РФ – это правовой институт в системе конституционного судопроизводства, регулирующий деятельность судов общей юрисдикции и арбитражных судов по участию в возбуждении и рассмотрении дел о конституционности законов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле^[50]. По количеству обращений в Конституционный Суд РФ в связи с защитой прав и свобод человека и гражданина на втором месте после граждан (от них поступило 58% таких обращений) находятся суды общей юрисдикции и арбитражные суды (17% обращений за 12-летний период деятельности Конституционного Суда РФ).

Эта форма заключается в обязанности^[51] суда любого вида юрисдикции и любой инстанции в случае, если при рассмотрении конкретного дела суд придет к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации закона, примененного или подлежащего применению в указанном деле, приостановить разбирательство и обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности данного закона (ст. 101—103 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», абз. 6 ст. 215 и абз. 5 ст. 217 ГПК РФ, ч. 3 ст. 13 и п. 1 ч. 1 ст. 143 АПК РФ). При этом суд может направить запрос в Конституционный Суд Российской Федерации как по собственной инициативе, так и по ходатайству заинтересованного лица. Однако вне зависимости от того, связано направление запроса с активностью одной из сторон по делу или же это проявление самостоятельной инициативы суда, по своей правовой природе такой запрос представляет опосредованную конституционную жалобу и он не должен приобретать форму абстрактного нормоконтроля. Данный тезис, правда, требует некоторых пояснений.

Во-первых, регулирование непосредственной конституционной жалобы и судебного запроса в Конституционный Суд Российской Федерации содержится в рамках одной и той же нормы Конституции Российской Федерации (ч. 4 ст. 125), что свидетельствует о их сущностном единстве с точки зрения конституционного законодателя.

Во-вторых, предпосылкой допустимости и конституционной жалобы, и судебного запроса является применение или реальная возможность применения оспариваемого закона в конкретном деле. Из этого следует, что ходатайство перед судом о направлении запроса в Конституционный Суд Российской Федерации выступает в качестве специфической процессуальной формы возбуждения процедуры конституционной защиты прав и свобод конкретного лица, а инициативный запрос суда является выражением правозащитной функции правосудия, объективирующейся во вспомоществовании конкретному лицу защитить его права и свободы в наиболее полном объеме^[52]. Нельзя в данном случае не обратить внимание и на то, что зачастую судебные органы используются заинтересованными лицами, наделенными законодательством Российской Федерации правом на конституционную жалобу, в качестве способа обеспечения наиболее благоприятного режима конституционного судопроизводства. Здесь имеется в виду: а) несколько более ускоренный порядок принятия запроса суда к рассмотрению – направление его непосредственно на предварительное изучение судье Конституционного Суда Российской Федерации в порядке ст. 41 Закона «О Конституционном Суде РФ», как правило, сокращая таким образом процедуру изучения обращения Секретариатом Конституционного Суда Российской Федерации; б) уход гражданина от уплаты государственной пошлины и, наконец, в) привлечение на сторону заинтересованного лица авторитета суда.

Порой стремление к достижению «режима наибольшего благоприятствования» в конституционном судопроизводстве приводит к противоречие, нежелательным результатам. Примером может быть рассмотренное Конституционным Судом Российской Федерации дело о проверке конституционности абз. 2 п. 3 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[53]. Основанием для рассмотрения данного дела послужили самостоятельные обращения в Конституционный Суд Российской Федерации администрации муниципального образования «Смольнинское» и Санкт-Петербургского городского суда по одному и тому же вопросу, поскольку в производстве данного суда находилось дело по заявлению администрации указанного муниципального образования. Администрация муниципального образования «Смольнинское», как заинтересованный субъект, фактически воспользовалась своим правом на конституционную жалобу дважды – посредством непосредственного обращения и через судебный запрос, т. е. посредством опосредованной конституционной жалобы.

В-третьих, и конституционная жалоба, и судебный запрос в Конституционный Суд Российской Федерации имеют в качестве своего сущностного наполнения определенное сочетание частного и публичного элементов, каждый из которых получает большее или меньшее содержательное раскрытие в зависимости от конкретных обстоятельств дела. Из этого непосредственно вытекает внутреннее единство гражданской и судебной процедур инициирования конституционного судопроизводства, заключающееся в сбалансированности механизма конституционно-судебной защиты прав и свобод конкретного индивида, а также иных субъектов, подпадающих под действие оспариваемой нормы, и, таким образом, отражающее оптимальный баланс частных и публичных интересов.

Соответственно можно выделить конституционные жалобы с преобладающим публичным элементом и, напротив, судебные запросы с преобладающим частным элементом. Так, граждане С.А. Бунтман, К.А. Катанян и К.С. Рожков обратились в Конституционный Суд Российской Федерации с требованием признать не конституционными некоторые положения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», регулирующие деятельность организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, в связи с информационным обеспечением выборов^[54]. По мнению заявителей, чрезвычайно широкое законодательное определение предвыборной агитации, не позволяющее провести четкого разграничения между предвыборной агитацией и информированием избирателей, предвыборной агитацией и выражением журналистом своего мнения, во взаимосвязи с запретом представителям средств массовой информации при осуществлении ими профессиональной деятельности проводить предвыборную агитацию под угрозой дисциплинарной и административной ответственности, а также принудительного прекращения деятельности СМИ, нарушало их конституционные права, в том числе право на свободу слова и свободу массовой информации. Вместе с тем заявители подчеркивали, что подобное законодательное регулирование информационных отношений в предвыборный период несет в себе серьезную угрозу институту свободных выборов, т. к. избиратели будут вынуждены определить свое отношение к тем или иным кандидатам в условиях отсутствия надлежащей информированности, проистекающей как из невозможности СМИ распространять сведения в отношении кандидатов, так и из невозможности граждан вести публичную политическую дискуссию по жизненно важным для общества и государства вопросам. Таким образом, доминирующим аспектом данной конституционной жалобы являлась защита целого комплекса публичных интересов, таких как существование института свободных выборов и независимых и самостоятельных средств массовой информации, реальная возможность публичного обсуждения принципиальных вопросов жизнедеятельности общества и государства. И лишь на втором плане обозначался вопрос о пересмотре неправомерно возложенных на заявителей дисциплинарных и административных взысканий.

Применительно к запросам судов с преобладающим частным элементом следует заметить, что большинство судебных обращений в Конституционный Суд Российской Федерации необходимо отнести именно к данной категории по причине возбуждения судебной процедуры защиты прав самими гражданами.