Представленный перечень является исчерпывающим и может быть расширен только путем внесения в комментируемый Закон соответствующих изменений. Авторами настоящего Закона установлен прямой запрет на принятие субъектами РФ законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения (п. 5 комментируемой статьи). Установление такого рода ограничений подчеркивает роль, особое место и приоритет комментируемого Закона в системе правовых актов, регулирующих оборот земель сельскохозяйственного назначения. В случае возникновение пробелов правового регулирования их устранение должно быть осуществлено путем принятия на федеральном уровне соответствующего законодательного акта.

Таким образом, закрепляется приоритет федерального регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения при распределении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Следует отметить, что в нормах комментируемой статьи в числе перечисляемых источников правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения отсутствует упоминание о подзаконных нормативных правовых актах. Вместе с тем это не означает, что они полностью исключены из состава источников правового регулирования.

Последние в своем оперативном отношении формируют наиболее динамичный блок правового регулирования, определяя техническую сторону вопроса реализации настоящего Закона. Это означает, что их применение во многом поставлено в зависимость от требований и положений последнего и в том числе иных вышеназванных законодательных актов. В процессе их применения необходимо постоянно соотносить соответствующие положения с требованиями федеральных законов.

Преимущество в общей массе подзаконных нормативных актов в процессе регулирования вопросов оборота земель сельскохозяйственного назначения принадлежит актам Президента РФ и Правительства РФ. Принятые еще в 90-е годы прошлого века нормативные акты Президента РФ и Правительства РФ в соответствии с требованиями п. 1 ст. 20 настоящего Закона были приведены в соответствие с комментируемым Законом. В результате проведенной работы большая их часть была признана утратившей силу.

В настоящее время большая часть действующих нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, министерств и ведомств, связанных с оборотом земель сельскохозяйственного назначения, лишь косвенно осуществляют его правовое регулирование, акцентируя основное внимание на деятельности органов государственной власти, ответственных за принятие решений, обеспечивающих реализацию положений комментируемого Закона.

3. В пункте 3 комментируемой статьи представлены основные принципы, в соответствии с которыми по замыслу законодателя и должен осуществляться оборот земель сельскохозяйственного назначения. Включение их в содержание рассматриваемого нормативного акта не случайно. В них нашли свое выражение основополагающие идеи, которые определяют основные направления правового регулирования, специфику норм комментируемого Закона и практику их применения.

Значение представленных принципов выражается в том, что они, во-первых, являются определяющей линией при развитии и совершенствовании комментируемого Закона, ориентирующей всю нормотворческую деятельность в области правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения, во-вторых, выступают базовым критерием при толковании его норм и, в-третьих, признаются важнейшей основой в процессе применения настоящего Закона, в том числе при его применении по аналогии.

Представленные законодателем принципы оборота земель сельскохозяйственного назначения являются частью базовых принципов земельного законодательства. Данные принципы должны соблюдаться всеми субъектами, участвующими в земельных отношениях. Система принципов оборота земель сельскохозяйственного назначения, представленная в тексте комментируемой статьи, построена законодателем по степени значимости для регулируемых ими общественных отношений. Принимая во внимание, что их существование, а как следствие и действие самого нормативного акта полностью зависят от целевого назначения земельных участков – объектов соответствующих правоотношений, на первое место был выведен принцип сохранения целевого использования земельных участков.

Действующий ЗК РФ предусматривает, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (подп. 8 п. 1 ст. 1, п. 2 ст. 7 ЗК РФ). Принадлежность земель к определенным категориям обусловливает правовой режим соответствующих земельных участков. Использование земель должно осуществляться в соответствии с установленным для них целевым назначением. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. Отнесение земель к той или иной категории, перевод их из одной категории в другую осуществляются по правилам ст. 8 ЗК РФ и устанавливаются федеральными законами.

Сохранность целевого использования земельного участка должна обеспечивать возможность сохранения его качественного состояния после длительной эксплуатации, в том числе и не связанной с прямым назначением (например, возведение сельскохозяйственных построек), способности воспроизводства плодородия почв. Изменения формы собственности, переход от одного участника правоотношений к другому в ходе совершения любых сделок не должны повлечь за собой изменения в режиме использования земельного участка.

Обеспечение сохранности целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения может быть осуществлено посредством:

освоения современных систем земледелия и землеустройства с учетом перспективы развития земель сельскохозяйственного назначения;

проведения комплекса агрохимических мероприятий, направленных на повышение эффективности использования удобрений и мелиорантов в сельском хозяйстве;

выполнения гидромелиоративных, культуртехнических, противоэрозионных мероприятий и работ по реабилитации нарушенных земель;

осуществления агролесомелиоративных и фитомелиоративных мероприятий;

сохранения и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов.

Собственники, владельцы, пользователи, в том числе арендаторы, земельных участков, обязаны:

осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду;

соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий;

представлять в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании агрохимикатов и пестицидов;

содействовать проведению почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения;

информировать соответствующие органы исполнительной власти о фактах деградации земель сельскохозяйственного назначения и загрязнения почв на земельных участках, находящихся в их владении или пользовании;

выполнять другие обязанности, предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель, а также использование земельного участка средствами и способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки, являются основаниями принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком и права пожизненного наследуемого владения земельным участком, а также права аренды земельного участка (абз. 1, 2 ч. 2 ст. 45, абз. 1, 2 ч. 2 ст. 46 ЗК РФ).

Кроме того, использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, а равно невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель в соответствии со ст. 8.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ), влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от 500 до 1 тыс. руб.; на должностных лиц – от 1 тыс. до 2 тыс. руб.; на юридических лиц – от 10 тыс. до 20 тыс. руб.

Закрепление в числе принципов возможности установления максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица, обусловлено, во-первых, необходимостью зонирования территории, проведения мониторинга земель, определения пределов допустимого использования земельных участков в соответствии с их целевым назначением, во-вторых, обеспечением концентрации крупных земельных наделов в руках одного собственника (владельца), управление которыми будет подчинено его индивидуальной воле, в-третьих, обеспечением сохранения целостности земельных участков в процессе его межевания. Все это в своей совокупности должно обеспечить сохранение целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения.

Установление максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий осуществляется законом субъекта РФ. В соответствии с п. 2 ст. 4 настоящего Закона максимальный размер общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица, устанавливается равным не ниже чем 10% общей площади сельскохозяйственных угодий, расположенных на указанной территории в момент предоставления и (или) приобретения таких земельных участков. Установление предельного максимального размера осуществляется с учетом исторически сложившихся в каждом субъекте РФ границ административного деления территории, климатических условий, преобладающей на земельных участках формы хозяйствования.

Разработчики настоящего Закона, закрепляя за субъектами федерации право самостоятельно определять максимальные размеры общей площади сельскохозяйственных угодий, предполагают ограничение последней не только по территориальному признаку, но и по субъектному составу. Федеральным законом от 18 июля 2005 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения” и Федеральный закон “О землеустройстве”» в содержание рассматриваемого принципа были внесены существенные изменения, затрагивающие его субъектную основу. Это связано прежде всего с тем обстоятельством, что прежняя редакция настоящего Закона, выстроенная по публично-правовому механизму «взаимозависимых лиц», чрезмерно ограничивала права физических и юридических лиц на получение в собственность сельскохозяйственных угодий, в связи с чем конституционное право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю (ч. 1 ст. 36 Конституции РФ) оказывалось ограниченным при отсутствии условий допустимости такого ограничения, содержащихся в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ^[18].

Установление преимущественного права субъекта РФ, а в случаях, установленных законом субъекта РФ, – муниципального образования, на покупку участка из состава земель сельскохозяйственного назначения вопреки кажущемуся на первый взгляд выводу не противоречит установленному Конституцией РФ преимущества частной над иными формами собственности на землю. Введение в правовой оборот соответствующей нормы обусловлено необходимостью государственного регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения с целью сохранения и использования их как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Реализация предоставленного законодателем права преимущественной покупки земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения осуществляется по общим правилам купли-продажи недвижимого имущества, установленным гражданским законодательством с учетом особенностей, предусмотренных комментируемым Законом. Анализ действующего законодательства, посвященного порядку регулирования оборота недвижимого имущества, в совокупности с рассматриваемым положением позволяет отметить, что преимущественное право субъектов РФ (муниципальных образований) на приобретение земельных участков в собственность не должно быть связано только с их покупкой, оно также охватывает иные формы законного приобретения.