Новая роль прямого государственного финансирования

Еще одна важнейшая особенность высшего образования в рассматриваемых странах – это мощная роль государства в формировании общего контекста. Во всех странах БРИК значительная доля набора приходится на государственные вузы. При этом государственное финансирование сместилось к трем основным моделям распределения издержек: плата за обучение, взимаемая со всех студентов в государственных и частных университетах; введение платных мест в государственных вузах; предоставление образовательных услуг силами частных вузов. А вот объяснить, почему же государства поощряют рост частного высшего образования, столь линейно не получается. Некоторые аналитики предполагают, что государства поступают так потому, что признают собственную неэффективность в обеспечении социальных услуг; что приватизация высшего образования (дерегулирование его до такой степени, чтобы как можно больше частных «провайдеров» смогли войти на рынок высшего образования) – с точки зрения технической организации и предоставления наиболее востребованных услуг – окажется более эффективной, чем если они будут держаться за государственные университеты [World Bank 2000]. Продолжая эту логику рассуждений, можно заключить: если приватизация высшего образования указывает на экономическую и социальную эффективность в более широком смысле, то системы высшего образования, управляемые частными «провайдерами», будут более способствовать экономическому росту в условиях экономики знаний и информационной экономики.

Есть тем не менее два момента, заставляющие усомниться в таком подходе. С одной стороны, стремительный рост сектора частного высшего образования в самом деле может быть следствием явно недостаточной способности государства обеспечить качественное образование (как и другие социальные услуги) на всех уровнях подготовки, не только в сфере высшего образования [James 1993]. Кроме того, «слабое» государство вряд ли сможет эффективно заставить наиболее обеспеченных своих граждан платить налоги так, чтобы доходы от них помогли финансировать высшее образование за счет государственных средств. А поскольку слабость государства – это, пожалуй, основной негативный фактор, тормозящий экономическое развитие, можно предположить, что национальные государства, где увеличивается доля студентов в частных вузах, имеют как раз худшие, а не лучшие перспективы для будущего экономического роста. В каких-то случаях частное образование может быть более эффективным, чем государственное, но обычно в странах с низким или, напротив, высоким уровнем государственного образования такие островки хорошего частного образования оказываются лишь ненамного лучше (см., например: [Somers, McEwan, Willms 2004]). И это закономерно, ибо частные и государственные учебные заведения черпают свои кадры – как преподавателей, так и администраторов – из одних и тех же источников. Слабые государства могли бы стать чуть более эффективными, если бы приватизировали высшее образование (и другие уровни образования), здравоохранение и т. д., но возможный выигрыш от этого все равно не перевесит мощное тормозящее влияние неэффективного слабого государства на экономический рост и социальное развитие.

С другой стороны, распространение частного предложения в сфере высшего образования может указывать не столько на недостаточную способность государства оказать образовательные услуги на должном уровне, сколько на стратегический выбор государства, преследующего определенные цели: достичь заданного уровня равенства и эффективности, и в результате может позволить себе перераспределить больше ресурсов в пользу элитных государственных университетов. Главная причина, почему государство решает расширять сферу частного образования или предлагает нести издержки совместно и для этого вводит платные места в государственных вузах, связана с уровнем экономической отдачи от полученного образования: в большинстве стран она высока или, по крайней мере, заметно растет для индивидов, имеющих университетский диплом. Такой рост особенно заметен при инвестировании в определенные области знания: экономические науки и ведение бизнеса, право, медицину, инженерные и компьютерные науки. Мы полагаем, что правительствам удалось сократить свои прямые расходы на увеличившийся сектор высшего образования потому, что отдача от полученного образования стала достаточной, чтобы побудить все больше студентов оплачивать свое образование, особенно если речь идет об областях знания с высокой потенциальной отдачей^[2].

Теоретически взимание платы за обучение в государственном вузе также позволяет государству регулировать свое влияние и решать, какие профессии (специальности) поддержать с помощью прямых субсидий и стипендий или грантов студентам (обычно это профессии с высокими экстерналиями), а какие отпустить в свободное плавание, не вмешиваясь в рыночные цены и (в некоторых странах) предоставляя студентам ссуды на покупку образовательных услуг по таким ценам (используется для профессий с высоким уровнем отдачи для индивида и низкими экстерналиями). Правда, ни в одной из рассматриваемых нами стран государство этого не делало, хотя такие стратегии и было бы легко внедрить после введения платы за обучение, а ссуды и гранты использовать так, чтобы поощрять студентов к выбору определенной карьеры – желательной для страны [Johnstone 2003].

Более того, государство жестко контролирует правила приема, размер платы за обучение (в Индии, России, Китае и, в меньшей степени, в Бразилии), содержание образовательных программ (в Индии, России, Бразилии и, в меньшей степени, в Китае) и даже экзамены в частных колледжах и университетах (в Индии и Бразилии) или на платных местах в государственных вузах (в России). Хорошо, допустим, ключевые аспекты организационного поведения существенно различаются в частных колледжах и университетах – и государственных вузах. Но даже с учетом этого высокую степень регулирования частных учебных заведений или образовательной среды для студентов на платных местах в государственных вузах с таким же успехом можно трактовать как отражение представлений государства: университетское образование по сути своей все-таки государственное (регулируемое), даже если финансирование во все большем объеме поступает от студентов и их семей.

Даже когда государство взимает почти символическую плату за высшее образование или предоставляет его бесплатно и когда большинство студентов обучается в государственных вузах – как это и происходит во многих развивающихся странах, – государство не может рассматривать высшее образование как общественное благо в строгом экономическом смысле: чтобы стать таковым, оно должно приносить пользу многим. Скорее государство может, руководствуясь политическими соображениями, предоставлять субсидии семьям из среднего и высшего среднего класса (или какой-то определенной социальной группе – как, например, малайцам в Малайзии), чтобы те могли инвестировать в университетское образование своих детей.

Да, применительно к такого рода субсидиям в силе остается аргумент об «экстерналиях» (в случае образования речь идет о том, какую ценность для общества представляет высокообразованная рабочая сила и в целом граждане страны). Но есть и явные политические причины – прежде всего, мощное политическое влияние среднего класса или определенной этнической группы, которые стремятся, чтобы их дети заняли социальную позицию выше и уж точно не ниже нынешней, и рассчитывают для этого на высшее образование, доступное им по средствам. Государство может использовать расходы на высшее образование, чтобы вознаградить те или иные социальные группы за то, что они поддерживают его политику в пользу определенного политического или экономического класса. Помимо этого, государство может убедительно ссылаться на то, что низкая плата за обучение или ее полное отсутствие – это целенаправленная политика в пользу низших социально-экономических слоев, ибо она снижает входные барьеры для семей с невысокими доходами. В действительности же чрезвычайно селективные экзамены в вузы, а до того – очень разные по качеству подготовки начальные и средние школы практически перекрывают доступ молодежи из бедных семей в эти учебные заведения, хоть последние и получают столь серьезную поддержку государства.

В этом смысле государство направляет средства преимущественно на то, чтобы увеличить отдачу от образования для отдельных индивидов, принадлежащих к выраженно лояльным ему политическим группам, и поэтому образование едва ли можно считать «общественным» благом. Скорее можно говорить, что государство помогает тем, кто является его политической опорой, повторно приватизировать общественную прибыль в форме частной отдачи на инвестиции в человеческий и социальный капитал. Прикрыть такую «реприватизацию» можно рассуждениями об «экстерналиях», однако, предоставляя высшее образование бесплатно, государство не проводит особенных различий между образовательными программами, тогда как экстерналии весьма ощутимо различаются от профессии к профессии.

Все названные обстоятельства заставляют предположить, что сосредоточенность на дихотомии «частное благо – общественное благо» или «государственный – частный менеджмент» не поможет нам особенно продвинуться в изучении процесса изменений в системах высшего образования. Да, подумать в этом направлении может быть небезынтересно, однако более полезным нам кажется рассматривать государство как то самое место (локус), в котором и происходят перемены в системе высшего образования той или иной страны, а различия между государственным и частным – это уже часть более общего анализа финансово-политической стратегии государства, которую оно выстраивает, ставя перед собой определенные цели в области экономического роста, распределения доходов и политической легитимации. Если распределение издержек в государственном высшем образовании или относительный рост доли частных вузов (под жестким регулированием со стороны государства или без него) – это политически жизнеспособная тактика, отвечающая поставленным целям, то вполне вероятно, что государство выберет именно эту финансово-политическую стратегию. Важным вопросом здесь является не столько дихотомия «частное благо – общественное благо», сколько результирующая эффективность (качество «выпуска») и распределенные последствия реализации этой стратегии, но оба вопроса связаны с политической легитимностью государства.