Система управления Привислинским краем после подавления Январского восстания

Именно поэтому необходимо системно рассмотреть административные структуры, введенные после 1864 года и существовавшие до 1915-го, – ведь контактные зоны и конфликтные узлы, которым посвящено это исследование, становятся понятны только на фоне имперских принципов упорядочения, лежавших в основе управленческой деятельности в Привислинском крае. Центральной фигурой имперской администрации был с 1864 года императорский наместник. Он назначался непосредственно царем и отчитывался только перед ним. Наместник проживал в Варшаве, располагал собственной канцелярией и возглавлял администрацию десяти губерний края. Одновременно он был командующим войсками Варшавского военного округа и обладал – особенно в периоды действия военного и чрезвычайного положения – значительными особыми полномочиями. Так, он мог издавать «обязательные постановления» для обеспечения государственной и общественной безопасности. Нарушителей этих постановлений наместник должен был карать в административном порядке. Он также имел право передавать подозреваемых в военные суды – в случаях, которые оценивал как угрозу государственному порядку¹⁸⁵.

Командуя армией, наместник держал в своих руках мощный инструмент управления. Всякий раз, когда конфронтации в Привислинском крае обострялись до угрожающей ситуации, наместник мог прибегнуть к своим чрезвычайным полномочиям, которые позволяли ему быстро использовать контингенты войск во внутренних столкновениях. Плотность размещения солдат в польских провинциях была беспрецедентной. Нигде в империи не имелось больше солдат на душу населения, чем в Варшавском военном округе¹⁸⁶. В общей сложности 240 тыс. человек несли регулярную военную службу в Привислинском крае, только в Варшаве после 1900 года было размещено более 40 тыс. военнослужащих. Во времена кризисов – например, в революцию 1905–1906 годов – их количество во всем крае достигало даже более 300 тыс. человек, в том числе в Варшаве – 65 тыс. ¹⁸⁷

До 1874 года императорский наместник оставался главнокомандующим этой пугающей воинской силой. Однако после смерти генерал-фельдмаршала Берга данная должность никем не была замещена; большинство полномочий наместника перешло к вновь созданной должности варшавского генерал-губернатора. Несомненно, генерал-губернатор в символической иерархии рангов имперской бюрократии стоял значительно ниже императорского наместника и «принца Варшавского», а его полномочия были скромнее¹⁸⁸. Однако эта деградация мало что изменила в административном устройстве края. Варшавский генерал-губернатор тоже был и главнокомандующим Варшавским военным округом, и главным чиновником гражданской администрации, а следовательно – самой влиятельной инстанцией в том, что касалось конкретной имперской политики в этих губерниях. Его тоже направлял туда сам царь, отчитываться и держать ответ генерал-губернатор должен был только перед монархом. Удивительно долгие сроки службы некоторых генерал-губернаторов способствовали тому, что эти варшавские чиновники действительно могли оказывать на ход событий на местах долговременное и определяющее влияние¹⁸⁹.

Это не означало, что власть представителей Петербурга в регионе была неограниченной или бесспорной. Как когда-то наместнику, так теперь и генерал-губернатору приходилось иметь дело с чиновниками Собственной Его Императорского Величества канцелярии по делам Царства Польского, а также с членами межведомственного Комитета по делам Царства Польского. В последний входили, кроме генерал-губернатора, министры внутренних дел, военный и просвещения, глава Департамента экономии; обер-прокурор Святейшего синода регулярно принимал участие в его заседаниях. Комитет был образован указом императора от 25 февраля 1864 года для того, чтобы различные министерства проводили в польских провинциях единую политику¹⁹⁰. Как часто и бывало в поликратической центральной администрации царской России, этот комитет превратился в место, где разыгрывались конфликты между ведомствами с различными интересами и велись длительные переговоры по поводу проблемных случаев. Комитет представлял свои решения царю на утверждение, но в многочисленных конфликтных ситуациях мог и возвращать обсуждаемые проекты реформ либо проекты процедур и законов в министерские департаменты для переработки¹⁹¹.

Наместник или генерал-губернатор должен был регулярно иметь дело с этим органом, так как предложения главного варшавского чиновника, поданные непосредственно на высочайшее имя, царь тоже часто перенаправлял в комитет. Это касалось прежде всего крупных проектов реформ, в которых были задействованы департаменты нескольких министерств. Такая инициатива, как предложенное генерал-губернатором Альбединским введение выборных органов муниципального самоуправления, обстоятельно обсуждалась на заседаниях комитета, а в итоге оказалась размолота между жерновами противоречивых позиций его членов¹⁹².

Сферы компетенций при принятии важных решений, касавшихся Царства Польского, не были четко определены. То, какие директивы мог издавать тот или иной член комитета, в значительной степени зависело от расклада сил и обстоятельств в каждом конкретном случае и от состава акторов, принимавших участие в работе. Сильный министр или влиятельный обер-прокурор мог быстро превратить комитет в инстанцию, серьезно конкурирующую с генерал-губернатором. Для последнего комитет представлял собой этакого досадного супостата еще и постольку, поскольку верховный чиновник в Привислинском крае считал, что его статус непосредственного представителя царя в Варшаве этим комитетом умаляется. Подобные внутренние напряженности и противоречия между интересами участников превратили Комитет по делам Царства Польского в такую инстанцию, которая блокировала проекты реформ, привносимые извне, а собственной активной польской политики почти не вела. Роль инициатора каких-либо крупных преобразований она брала на себя крайне редко.

Столкновения между генерал-губернатором и центральными инстанциями налагали решающий отпечаток и на коммуникацию между генерал-губернатором и руководителями столичных министерств. Переписка между главным варшавским чиновником и министерствами военных дел, просвещения и финансов демонстрирует многочисленные конфликты: здесь сталкивались ведомственные интересы – например, когда Военное министерство по стратегическим причинам вмешивалось в инфраструктурные проекты в Привислинском крае или когда петербургские министры проводили инспекции, чтобы выявить нарушения правил конкуренции со стороны польских предпринимателей, якобы имевшие место. Вместе с тем речь всегда шла еще и о распределении власти: так, варшавский генерал-губернатор Имеретинский пытался в конце XIX века отобрать у Министерства финансов контроль над местными коммерческими училищами, поскольку видел в существующей ситуации посягательство на властные полномочия на «своей» территории¹⁹³.

Однако наибольшее количество конфликтов возникало с министром внутренних дел. Это было связано с тем, что его ведомство должно было регулярно принимать решения, непосредственно касавшиеся управленческой деятельности генерал-губернатора. Даже на свои прошения о расширении полномочий в кризисные периоды последнему приходилось получать одобрение в петербургском Министерстве внутренних дел; кроме того, министру внутренних дел были подчинены губернаторы польских провинций; он же назначал и кандидатов на должности в местных полицейских органах и магистратах. В Привислинском без согласия столичного министра нельзя было выдать ни одного разрешения на создание общественной организации, и ни один приговор о ссылке, вынесенный варшавским генерал-губернатором, не мог быть приведен в исполнение без одобрения с Фонтанки. Конечно, в таком положении находился отнюдь не только генерал-губернатор Привислинского края – то была общая судьба губернаторов в Российской империи: их влияние в Петербурге и при царском дворе постепенно уменьшалось, тогда как министры внутренних дел, а после 1906 года премьер-министры, становились все влиятельнее¹⁹⁴.

Таким образом, конфликты между представителями центрального правительства и местной администрации были системно запрограммированы и, соответственно, многочисленны. И все же варшавскому генерал-губернатору удавалось ограничивать роль министра внутренних дел в местных вопросах управления Царством Польским. В ряде случаев генерал-губернатор смог даже настоять на своем вопреки воле министра, в других – хотя бы модифицировать петербургские директивы, чтобы привести их в соответствие с местными условиями и своими приоритетами¹⁹⁵. Хотя политическая и административная практика в Привислинском крае не могла осуществляться помимо центральных инстанций и есть множество примеров того, как проекты генерал-губернаторов, застревая в бюрократических чащобах Петербурга, оставались нереализованными, эта зависимость работала и в обратном направлении: петербургские инстанции тоже не могли действовать через голову варшавского генерал-губернатора. В условиях перманентного торга по поводу распределения власти и полномочий внутри аппарата управления генерал-губернаторы – по крайней мере, сильные – могли обеспечивать себе достаточно обширный простор для принятия существенных решений в «своих» провинциях.

Как ни удивительно, но абсолютный характер власти русских царей мало что менял в таком положении дел. Самодержец, конечно, был высшей инстанцией. Своими указами и кадровой политикой он определял направление политики режима в Привислинском крае. Царь лично направлял в Царство Польское генерал-губернаторов и губернаторов, к нему поступали их ежегодные доклады, и ему рапортовали ревизоры, направленные для контроля деятельности местной администрации. Он поручал соответствующим министрам разрешение спорных вопросов, ему представлялись все компромиссные формулировки Комитета по делам Царства Польского, и к нему обращался генерал-губернатор, если хотел принять какие-то меры в обход министра внутренних дел. Таким образом, монарх стоял в центре системы циркуляции информации и принятия решений, а в качестве верховного арбитра мог также, если хотел, разрешать конфликты между административными органами. И тем не менее трудно говорить о последовательной польской политике – как со стороны императора, так и со стороны межведомственного комитета.

Правда, Александр II проводил в ограниченных пределах одну последовательную линию – когда в период после Январского восстания 1863 года осуществлял административную реформу в Привислинском крае и курировал работу Учредительного комитета в Царстве Польском. Об этом свидетельствует также и то, что император дополнительно создал Канцелярию по делам Царства Польского и много внимания уделял «польскому вопросу»¹⁹⁶. Но уже правление Александра III отличалось значительно более сдержанной позицией в отношении польских губерний. Здесь самым важным его решением было, несомненно, назначение в 1883 году варшавским генерал-губернатором Иосифа Гурко. Монарх, таким образом, поставил во главе администрации Привислинского края человека, энергично укрепляющего «русский элемент» в Царстве Польском и в этом смысле действующего в соответствии со взглядами самодержца. В остальном же на время правления Александра III не выпало каких-либо достойных упоминания мероприятий короны по изменению законодательства или реструктуризации административного аппарата, которые касались бы Привислинского края. Это положение изменилось при последнем царе, Николае II, но лишь постольку, поскольку тот взошел на престол с обещаниями ряда реформ, что произвело эффект, заметный на польских территориях. Смена власти сопровождалась сменой персонала администрации в Царстве Польском. Однако в этом отношении было бы преувеличением говорить о некой цельной польской политике. Речь шла скорее о решениях, которые, как, например, указы 1897 и 1905 годов о религиозных практиках, касались всей империи и польских провинций в частности. Ни царь, ни его окружение не думали сколько-нибудь последовательно о том, как интегрировать этот богатый конфликтами регион в имперское целое. Когда события революции 1905 года на западной периферии России начали развиваться с головокружительной быстротой, Петербург оказался к этому совершенно не подготовлен.

Впрочем, как справедливо отмечают историки, лавирующий, реактивный характер был вообще характерен для действий властей многонациональной Российской империи. В господствующих представлениях о государственном интересе идея интервенционистского государства была проявлена мало. Конечно, существовала петровская традиция царя-реформатора, не останавливающегося даже перед радикальной трансформацией внутреннего строя своей державы. Но в том, что касалось структуры многонационального государства, эта традиция была развита сравнительно слабо. Здесь элементы старинного подхода, согласно которому завоеванные территории интегрировались в состав империи без утраты своих социальных и правовых особенностей, сохранялись и после 1860 года, когда Российская империя начала стремительно модернизироваться. Даже административно-правовая унификация, к которой стремился Александр II, и попытки осуществить эту гомогенизацию на практике в ряде периферийных областей империи, предпринятые его преемниками, отличались во многом непоследовательным характером. Пусть полякам, прибалтийским немцам или финнам и казалось, что проводится скоординированная политика русификации, эти меры все же оставались на уровне административных, правовых и образовательных систем. А более далекоидущая национальная политика в виде социальной инженерии вообще не относилась в то время к числу категорий, в которых мыслили имперские чиновники. Поэтому неудивительно, что меры политики поселений были такими же половинчатыми, как и рефлексия по поводу того, можно ли использовать целенаправленное управление экономикой, чтобы править многонациональной империей.

Почти полное отсутствие концепции в деятельности центральных органов и самодержца оказывало на административную практику в провинции вполне конкретный эффект: лица, принимавшие решения на местах, получали значительную свободу в проведении собственных идей. Хотя и для генерал-губернаторов было характерно домодерное мышление, согласно которому государственным органам надлежало сосредоточиваться в первую очередь на обеспечении общественного спокойствия и порядка, а в польском случае – еще и пресекать все сецессионистские устремления, тем не менее повседневная административная деятельность требовала вмешательства высшего должностного лица в Варшаве во множество различных дел. На этом-то влиянии на повседневные практики имперского управления и основывалась сила генерал-губернатора. Царь, его министры и Комитет по делам Царства Польского были далеко. В основном именно генерал-губернатор и его политические предпочтения определяли режим сосуществования конфессий и народов на местах и то, насколько велик будет конфликтный потенциал в локальных столкновениях интересов¹⁹⁷.

Чтобы не допустить превращения этой самостоятельности местной администрации в неконтролируемое своевластие, Петербург использовал проверенные инструменты: инспекции и ревизии. Центр направлял особых уполномоченных чиновников, которые должны были вскрывать в провинциях злоупотребления и недостатки. Эти контрольные поездки вполне обоснованно воспринимались в периферийных ведомствах как серьезная угроза, и к ним заранее лихорадочно готовились¹⁹⁸. Однако крупные ревизионные поездки – вроде визита в Царство Польское в 1910 году сенатора Дмитрия Нейдгарта – плохо годились для того, чтобы снова взять местных акторов на короткий поводок, и одновременно были косвенным выражением той большой свободы, которую за многие годы завоевали генерал-губернаторы. К 1910 году природа ревизии изменилась мало: это как была, так и осталась прежде всего большая интрига. Контрольную поездку сенатора в Царство Польское инициировал премьер-министр Петр Столыпин – так как находился в конфликте с варшавским генерал-губернатором Георгием Скалоном. Столыпин ввел в игру, в качестве уполномоченного, сенатора Нейдгарта – своего шурина, о котором не без оснований говорили, что он имеет собственные виды на пост генерал-губернатора. Неудивительно, что итоговый отчет о ревизии оказался просто уничтожающим для Скалона: были выявлены многочисленные недостатки и злоупотребления в управлении провинцией, и все они указывали на то, что дело в «самовластии» ряда местных чиновников, обособившихся от петербургских властей¹⁹⁹. И все же попытка дискредитировать действующего генерал-губернатора и добиться его отстранения не удалась: Скалон сумел удержаться на посту до самой своей смерти в 1914 году. В этом случае ревизия оказалась довольно тупым оружием в руках центра, попытавшегося более активно вмешаться в жизнь автономно действующей местной администрации. Результатом ревизии стал весьма объемистый доклад, не имевший, однако, каких-либо конкретных последствий.