Глава I
Теоретические основы государственно-общественного управления педагогическим образованием россии

Пряник, испеченный в виде кнута, – это идеальный инструмент управления.

(народная мудрость)

1.1. Государственно-общественное управление педагогическим образованием как социально-педагогическое явление

Формирование института государственно-общественного управления образованием является общемировой тенденцией и в различных странах находится в состоянии динамичного развития, особенно с 90-х гг. XX века. Вступление России в Болонский процесс налагает определенные требования на национальную систему образования, а «Болонская декларация» является проявлением естественного развития тенденции взаимодействия европейского и российского образования. Она предполагает создание интегрированной общеевропейской системы высшего образования, основанной на единых принципах организации и управления им. При этом понятие «высшее образование» охватывает преподавание и научно-исследовательскую работу, руководство и управление образовательным учреждением, способность удовлетворять потребности студентов и общества в целом.

В соответствии с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации в период до 2020 года» главной задачей российской образовательной политики является обеспечение высокого качества образования на основе сохранения его фундаментальности и соответствия актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства. Вхождение Российской Федерации в Болонский процесс требует радикальной модернизации педагогического образования, его лейтмотивом должны стать демократизация образовательной политики, в частности, децентрализация системы образования, повышение самостоятельности университетов, мобильности преподавателей и студентов, внедрение государственно-общественного управления педагогической организацией.

В России идея государственно-общественного управления образованием имеет достаточно глубокие корни, хотя отечественных трудов по государственно-общественному управлению было недостаточно. Монографические издания, затрагивающие вопросы взаимодействия государственной власти и общественных сил, начали появляться только в XVIII в. Среди них следует назвать труды видных российских историков и экономистов, таких как Н. М. Карамзин, И. Т. Посошков, С. М. Соловьев, В. Н. Татищев, М. М. Щербатов и др. Однако в своих исследованиях они касались лишь внешней стороны развития государственного управления (политики), наметив лишь самые общие тенденции развития задач и форм управления. И только в начале XIX века в сочинении «Генеральный проект о поправлении внутренних государственных дел» А. П. Волынского^[1], впервые были поставлены и рассмотрены вопросы «внутреннего управления» (паспорта, переписи, народное образование, лечебное дело и т. п.). Следует отметить, что все эти проблемы были достоянием узкого круга ученых и широкого обсуждения не получили.

Большой интерес к вопросам государственного и общественного управления образованием возник лишь в третьей четверти XIX века, когда была сформирована основная нормативно-правовая база государственного управления и общественные силы получили возможность влиять на образовательную политику российского государства. Первыми механизмами государственно-общественного взаимодействия в образовании были советы при епархиальных училищах, земские (городские и уездные) управы, попечительские советы гимназий и реальных училищ, педагогические съезды, благотворительные общества и др.; некоторые из них в той или иной форме существовали с XVIII века. Образовательные учреждения, в управлении которыми участвовали эти государственно-общественные организации, как правило, имели многопрофильное финансирование, которое предназначалось для удовлетворения потребности в книгах, а также для пособий, награждений, жалованья, содержания помещений, повышения квалификации учителей. В свою очередь, общество предъявляло к ним все более высокие требования, заставляя их перестраиваться, искать новые формы и методы обучения, расширять и углублять содержание образования.

Начиная с 60-х гг. XIX века появляются исследования, которые вплотную затрагивают вопросы государственно-общественного взаимодействия в сфере управления народным образованием. Среди них отметим труд «Полицейское право» В. Ф. Дерюжинского, профессора Санкт-Петербургского университета, в котором показано, что общественное управление «должно всецело отдаваться сферам народного образования, общественного призрения и благотворительности»^[2].

Крупнейший правовед дореволюционной России, профессор Московского университета И. Т. Тарасов в своих «Очерках науки полицейского права», рассматривая историю и современное состояние (середину XIX века) управления образованием, писал что «вся совокупность образовательных учреждений, в числе которых учебным заведениям, по назначению их, бесспорно, принадлежит первенствующее место, должна представлять одну сложную систему, удовлетворяющую как разнообразию спроса на образование, так и различным общественным и государственным целям управления»^[3]. Кроме того, трактуя термин «самодержавие», проф. Тарасов отмечал, что он «слагается из двух слов: “само” (сам) и “держава”, причем оба слова до такой степени неразрывно связаны между собой, с преобладанием, однако, второго слагаемого, что, по-видимому, слово “сам” понималось иногда в древнерусской письменности как держава, т. е. управа, а значит, и самоуправление»^[4].

Для нашего исследования представляет интерес работа Н. М. Коркунова «Русское государственное право». В ней впервые выделяется отдельным компонентом государственно-общественное управление – общественное местное самоуправлении, которое определяется как «сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы»^[5]. Его точку зрения поддерживает один из ярких представителей западноевропейской теории управления И. Редлих в работе «Английское местное самоуправление». В ней проводится сравнительный анализ российской и британской систем государственного управления и делается вывод, что «общественное самоуправление через избираемость органов местного самоуправления членами общины; разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, порученные ей государством; <…> по своей природе отлично от дел государственных; органы местного самоуправления – органы общин, а не государства»^[6].

В представленных выше работах, отмечается, что, благодаря влиянию процессов государственно-правового развития страны в условиях новой экономико-политической ситуации, вершиной развития административно-правовых отношений признается уже не «полицейское», а правовое государство. Исследователи подчеркивают противоположность отношений между обществом и правящей властью, отмечая, что в полицейском государстве эти отношения определяются не правом, а простым усмотрением представителей власти. Взаимные отношения между государственными и частными лицами исключены. В правовом государстве, в котором эти отношения объединены в культурной деятельности представителей государственной власти и частных лиц и строятся на праве (законе), наоборот, имеют место развитые органы самоуправления и частные общества^[7].

Но даже этого, по мнению общественности и передовых деятелей образования, было недостаточным. В 1912 г. на Первом всероссийском съезде учителей П. Ф. Каптерев говорил о наступлении общественного периода в развитии отечественной педагогики. «Конечно, – писал он, – общество далеко не так влиятельно в постановке образования, как ему подобает быть; физическая сила на стороне государства, а оно до сих пор стремится рассматривать народное образование как простого служителя государства и ставит его далеко не на первое место; но слишком ясно чувствуется присутствие других деятелей в этом периоде, выдвигающих другие задачи, вливающих новое содержание в прежние формы образования»^[8].

В последние годы Российской империи (май 1917 г.) был создан орган государственно-общественного управления – Государственный комитет по народному образованию (ГКНО), в который вошли представители различных Советов и Союзов. При этом очевидно, что ведущую роль в нем играли представители профессионально-педагогической общественности – В. А. Гердт, Н. Н. Иорданский, А. П. Пинкевич, В. И. Чарнолуский. Всего ГКНО было подготовлено около 40 законопроектов, касающихся ведущих направлений государственной образовательной политики. Основные идеи этих проектов – передача народного образования в ведение органов местного самоуправления, самостоятельность и автономия университетов, институтов и школ в выборе форм ее организации – нашли обобщенное выражение в документах «Декларация…» и «Временное Положение…». Однако в ноябре 1918 г. ГКНО был распущен и ликвидирован как «контрреволюционная организация».

В первые послереволюционные годы еще сохранялась тенденция привлечения педагогической общественности к выработке государственной политики в сфере образования. При Наркомпросе, где концентрировалась работа по созданию основополагающих документов по демократизации и гуманизации народного образования в России, был создан избираемый представительский орган – научно-педагогическая секция Государственного ученого совета (1920) под руководством Н. К. Крупской. В ней был подготовлен комплекс программно-методических материалов, среди которых наиболее удачными были признаны программы и учебники. Интересен и тот факт, что когда в 1929 г. Государственный ученый совет (ГУС) был реформирован в сторону «демократизации и усиления влияния общественности» и чрезмерно расширен за счет «выдвиженцев массового учительства», представителей профсоюзов и т. п., его деятельность была парализована, и секция прекратила свое существование.

В течение 1930–1980 гг. государственно-общественное управление образованием свелось к созданию нескольких профессиональных творческих коллективов: совет по народному просвещению (середина 1930-х гг.), Комиссия по пересмотру содержания образования под руководством А. М. Маркушевича (1960–1966 гг.) и др. Общественное участие в советском педагогическом образовании частично нашло свое выражение в деятельности партийных, профсоюзных, комсомольских органов, организации шефства общественных объединений и творческих союзов, а также в наставничестве. Сами понятия «попечительство», «земство», «общественное участие» в документообороте этого периода отсутствовали^[9]. Разработанная модель организационного взаимодействия профессионально-педагогической школы, общественных институтов и органов государственного управления обеспечивала реализацию доминирующих целей и ценностей в данный период.

Реальные возможности влияния на государственную образовательную политику вновь появились у педагогической общественности только в современной России. Сегодня перед профессиональным образованием ставятся новые задачи, изменяется его содержание и формы, складываются новые институты гражданского общества и социальные группы, готовые вкладывать в систему образования различные ресурсы. Их запросы могут быть обусловлены как личной заинтересованностью, так и социальной необходимостью. Образование должно стать реальным механизмом культурного и общественного развития, способствовать «выравниванию» научного и профессионально-образовательного пространства Российской Федерации, удовлетворять образовательные потребности населения. Это требует структурной перестройки системы педагогического образования, а также реформы управления им. В законе «Об образовании в Российской Федерации» (2012) закреплено положение, в котором подчеркивается, что «управление системой образования осуществляется на принципах законности, демократии, автономии образовательных организаций, учета общественного мнения и носит государственно-общественный характер» (п. 1 ст. 89.), а также определено право на «независимую оценку качества образования, общественную и общественно-профессиональную аккредитацию» (п. 7 ст. 89). Впервые в законе «Об образовании…» прописаны права и обязанности педагогических работников и их общественная роль в управлении образованием – они «имеют право на объединение в общественные профессиональные организации в формах и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации». Кроме того, в законе определены формы государственно-общественного взаимодействия – «в образовательной организации формируются коллегиальные органы управления, к которым относятся общее собрание (конференция) работников образовательной организации (в профессиональной образовательной организации и образовательной организации высшего образования – общее собрание (конференция) работников и обучающихся образовательной организации), педагогический совет (в образовательной организации высшего образования – ученый совет), а также могут формироваться попечительский совет, управляющий совет, наблюдательный совет и другие коллегиальные органы управления, предусмотренные уставом соответствующей образовательной организации» (п. 4 ст. 26).

Развитие государственно-общественного управления и частной инициативы в образовании заявлено в качестве приоритетов в «Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г.»^[10], Федеральной целевой программе развития образования на 2011–2015 гг.^[11], Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12.12.2012 г. и других документах.

Кроме выше перечисленных правовых документов, определяющих законодательную базу государственно-общественного управления педагогическим образованием, определен специальный орган для взаимодействия между Министерством образования и науки и гражданами Российской Федерации, общественными объединениями и объединениями некоммерческих организаций – Общественный Совет^[12], основными задачами и полномочиями, которого являются следующие: вносить предложения по развитию надзора за исполнением законодательства РФ в области образования, науки, аттестации научных и научно-педагогических кадров; содействовать совершенствованию контроля качества образования и подготовки выпускников в образовательных учреждениях; разрабатывать рекомендации по надзору за деятельностью советов по защите докторских и кандидатских диссертаций, ученых советов образовательных учреждений, научных учреждений и организаций по вопросам присвоения ученых званий работникам образовательных учреждений, научных учреждений и иных организаций; привлекать к своей деятельности граждан Российской Федерации, общественных объединений и объединений некоммерческих организаций для внесения предложений и рекомендаций; обеспечивать общественную экспертизу проектов нормативных, инструктивных и методических документов; рассматривать инициативы граждан Российской Федерации, общественных объединений и объединений некоммерческих организаций по развитию и совершенствованию сферы образования. Перечисляя задачи Общественного Совета, следует выделить три основные точки зрения на необходимость его создания:

♦ социальная, суть которой состоит в том, что участие общественности в управлении образованием просто необходимо в силу демократизации общественной жизни;

♦ педагогическая, где акцент делается на воспитании гражданских качеств, необходимых для жизни в свободном обществе (личностное самосознание, социальная активность, понимание устройства общественного управления, мотивации и навыков самостоятельного принятия решений и т. д.);

♦ управленческая, которая заключается в том, что государственно-общественное управление необходимо для повышения эффективности управления современной системой образования, признавая, в частности, что есть ряд задач управления, которые на данном этапе оптимизации образования решить без привлечения общественности или частной инициативы либо невозможно, либо очень трудно.

Словосочетание «государственно-общественное управление» образованием как социально-педагогическое явление в нашей стране получило свое значение после Пленума ЦК КПСС (февраль 1988 г.), указавшего на целесообразность создания в школах и ПТУ общественных советов из числа педагогических работников, учащихся, их родителей, представителей производственных коллективов. Советы по образованию на местах создавались как общественные органы управления, решения которых должны были исполнять соответствующие государственные органы управления образованием. Однако на практике местные советы по образованию превратились в подразделения государственных органов, а с развалом СССР и вовсе прекратили свое существование. Так, на фоне смены политического строя страны закончился один из этапов процесса организации управления образованием на общественно-государственных принципах в новейшей отечественной истории.

Термин «государственно-общественное управление образованием» употреблялся в материалах Всесоюзного съезда работников народного образования (декабрь 1988 г.). Приняв Концепцию общего среднего образования, съезд отметил, что «первоочередным направлением перестройки образования становится создание государственно-общественной системы управления учебными заведениями»^[13]. С принятием закона РФ «Об Образовании» (1992 г.) начался новый этап перестройки управления образованием, в ходе которого идеи государственно-общественного управления нашли свое отражение в целом ряде нормативно-правовых документов. Отметим, что среди основных принципов государственной политики в области образования, провозглашенных законом, выделялись такие, как гуманистический характер, свобода и плюрализм, демократический, государственно-общественный характер управления образованием.

Во второй половине 1990-х гг. идеи о необходимости участия общественности в управлении системой образования получили всестороннее распространение и признание. Профессиональным сообществом подчеркивалось, что в области управления образованием слабо представлена общественная составляющая, не получили своего развития и механизмы управления развитием образования. Основной задачей реформирования образования стало создание эффективной системы государственно-общественного управления.