1.5. Расширение законодательных мер в годы Первой мировой войны

Трагедия масштабной войны требовала мобилизации не только военной силы, но и всех структур, задействованных в оказании помощи пострадавшим. Однозначно по закону государством обеспечивались раненые и инвалиды войны. Раненым воинам, уволенным «до выздоровления», поддержка предоставлялась со стороны государства на сумму 25 коп. в сутки, а призрение калек-воинов возлагалось на Красный Крест. Поддержка им оказывалась по факту обращения. Инвалиды «первого разряда» получали пенсию 216 руб., пятого – 30 руб. в год. На октябрь 1917 г. находилось на излечении в тыловых лазаретах и было уволено по инвалидности более 1,9 млн солдат⁵⁵.

Многих миллионов семей касался вопрос об обеспечении семей призванных на фронт. Государственное обеспечение через систему пособий являлось основным способом поддержки семей военнослужащих (рис. 1). В период до 10 октября 1914 г. было принято 16 законов и распоряжений, касавшихся попечения о военных и их семьях⁵⁶.

Число категорий воинов, семьи которых могли претендовать на получение пайков, в начале войны было увеличено. 9 августа 1914 г. Совет министров на основании ст. 87 Основных государственных законов постановил внести на счет военного фонда расходы, которые были вызваны «применением правил о призрении семейств, призванных на действительную военную службу вольнонаемных служащих… вольнонаемных мастеровых, рабочих и низших служителей казенных заводов, фабрик, мастерских и тому подобных заведений». В этот же день принято постановление о распространении Устава о пенсиях на семьи нижних чинов «воинского сословия» – казаков (Правила призрения казачьих семейств). Им списывались (по возможности) и отсрочивались все задолженности⁵⁷. 10 сентября Совет министров принял решение о том, что учителя церковно-приходских школ и начальных училищ Министерства народного просвещения, призванные на военную службу, сохраняют свои рабочие места, денежное содержание, стаж работы⁵⁸. 4 ноября 1914 г. эти правила начали применяться для земских служащих⁵⁹. С 10 декабря 1914 г. закон 1912 г. распространялся на охотников (добровольцев), конных Дагестанского конного полка и подразделений «туземного населения Кавказа»⁶⁰. Постановлением Совета министров от 25 ноября 1914 г. список таких семей был расширен за счет «семейств охотников» – русских подданных, воевавших в рядах союзных войск, граждан союзных государств, сражавшихся в рядах русской армии. Были уравнены пособия служащим железных дорог, семьи которых оставались без поддержки⁶¹.

Рис. 1. Фрагмент книги «Законы и правительственные распоряжения по призрению семей лиц, призванных на войну, а также семей раненых и павших воинов»⁶²

На распределение определенных законом пособий были направлены силы Управления местным хозяйством МВД. Именным высочайшим указом 11 августа 1914 г. для объединения усилий государства и общества в деле попечения о семьях мобилизованных учрежден Верховный совет по призрению семей лиц, призванных на войну, а также семей раненых и павших воинов под председательством императрицы Александры Федоровны (далее – Верховный совет по призрению семей призванных). В сентябре – ноябре 1914 г. по телеграммам губернаторов в уездах началось «обследование личного состава семейств призванных, определение права каждого члена семьи на продовольственное пособие». Обследование проводилось по спискам мобилизованных. В губерниях согласно закону были образованы попечительные комитеты по призрению семей лиц, призванных на войну. Они вели специальные «алфавиты солдаткам», т. е. составляли списки опекаемых. Для того чтобы избежать двойного выделения средств на одну семью, комитеты посылали запросы в соответствующие городские и уездные управы⁶³. Выяснение состава семей попечительствами должно было быть закончено в течение двух недель; расходы на деятельность попечительств (канцелярские, разъездные и др.) – произведены за счет местных средств. Организовывали помощь инвалидам Союзы земств и городов.

19 августа 1914 г. Николай II подписал указ «О порядке приведения в действие закона 25 июня 1912 года в части, касающейся призрения семейств нижних чинов, призванных на действительную службу», в котором разъяснялось, как должны быть образованы попечительства для обеспечения выдачи пособий и других видов помощи. Этот указ имел большое значение. М. К. Лемке писал, например, что страх за жизнь жены, детей покрывал у «обросших бородой» (семейных) «сознание долга перед родиной в пролитии последней капли крови…», каждый из них знал, что такое нужда, что такое оставленная семья. В этом отношении по прошествии нескольких месяцев большую услугу оказал «паек». Получение его на местах успокоило ополченцев, они с большой верой относились к будущему своих семей»⁶⁴.

В начале войны забота о выдаче пособий легла полностью на плечи местных органов управления. Эти органы были «усилены». Указом от 29 августа 1914 г. представители земского и городского самоуправления «в качестве общественного элемента» были введены в состав губернских присутствий при рассмотрении ими дел по призрению семейств воинов, а также в состав открывающихся уездных и городских попечительств. Городские попечительства образовывались распоряжением градоначальника или губернатора по ходатайствам общественных объединений; в крупных городах – свыше 75 тыс. человек – с разрешения министра внутренних дел. В состав городских попечительств под руководством городского головы должны были входить: представитель православной епархии, начальник местной полиции, податной инспектор, председатель уездной земской управы, все члены городской управы, председатели приходских попечительств о семьях лиц, находящихся в войсках, два гласных городской думы.

Местные земские и городские органы власти сразу отреагировали на возникшую необходимость помощи семьям солдат. Они запрашивали правительство о возможности расходовать местные средства на организацию помощи призванным и брали на себя обязательства выплатить в течение 5–10 лет заимствованные у государства суммы. Отдел земского хозяйства МВД, в ведении которого находились бюджетные вопросы, переадресовывал проблему средств на счет касс городского и земского кредита, других кредитных учреждений и частных лиц. Законодательной основой для такой «переадресовки» была ст. 12 закона от 26 июня 1912 г. «Об устройстве кредитов для городов и земств». Для первичных выплат местные органы власти проводили заемные операции. Земства и города вынуждены были брать необходимые средства также и со счетов благотворительных заведений, например богаделен. При этом губернские органы следили за тем, чтобы полностью эти заведения не обескровить. Правительство прямо заявляло, что оно надеется на их содействие и ассигнует необходимые средства. Министр финансов П. Л. Барк подтверждал, что правительство готово «идти на самые широкие затраты на эту неотложную надобность».⁶⁵ Таким образом, первоначально местные органы власти на выплату пособий тратили изысканные на местах средства, а затем восстанавливали их ассигнованиями государственной казны. Фактически земские и городские органы были не общественными, а государственными структурами «на местах», так как по сравнению с суммами, выделяемыми им государством на оказание помощи нуждающимся через эти структуры, суммы пожертвований были ничтожными⁶⁶.

В деревенской местности попечительские органы создавались следующим образом. Сначала местным сходом избиралось волостное попечительство в составе не менее трех человек. В него могли быть избраны жители обоего пола не моложе 25 лет, «не опороченные по суду», которые выполняли свои обязанности безвозмездно под контролем земского участкового начальника. На практике выборы в волостные попечительства, проходившие в условиях спешного сбора урожая, проводов новобранцев, поставок лошадей и т. п., свелись к передаче функций комиссий земским старостам, писарям, десятским и сотским. Число членов попечительств колебалось от 3 до 20 человек. Значительную часть комиссий в некоторых районах составила местная церковно-учительская интеллигенция.

Волостные попечительства собирали сведения о составе семей призванных. Эти данные направлялись на рассмотрение уездного съезда (в городах, соответственно, городские попечительства направляли сведения в городскую управу). Уездный съезд (городская дума) окончательно определял размер пособий каждой семье. Съезды представляли собой собрания в количестве 50–200 человек. Губернское присутствие сообщало казенной палате сумму необходимого для обеспечения этих пособий кредита. Сам запрос оформлялся через губернатора или начальника области через МВД⁶⁷.

Местные должностные лица «по крестьянским делам установлений» в деревнях и чины полиции в городах составляли соответствующие акты. Эти акты подтверждались ежемесячно. Пособия выдавались три раза в год: в апреле, августе и декабре. Выдавались они не всегда своевременно. В Сибири выдача пайковых сумм затруднялась большими расстояниями, масштабностью оперативной деятельности. Солдатки с детьми приезжали в уездные и губернские центры, часами сидели в ожидании решения своей участи. Так, в Красноярске в начале войны, несмотря на то что попечительство заседало ежедневно, в городской управе с утра до вечера толпились матери с детьми⁶⁸.

В начале войны среди мобилизованных наблюдались возмущения, причинами которых служили неясности с выплатой «кормовых» и пособий семьям. В Сибири волнения были во многих уездах⁶⁹. Случаи с проволочками выплат наблюдались и в ходе войны. Проблемы возникали в крупных городах, где получатели пособий в дни их выдачи скапливались перед зданиями попечительств или городских управ. В подобных случаях Верховный совет по призрению семейств воинов просил соответствующие службы увеличивать количество дней и мест выдачи пособий⁷⁰. Но в целом, принимая во внимание расстояния от пунктов выдачи пособий до деревень, в которых проживала основная часть населения страны, современники отмечали организованный характер производимых выплат.

Министерство внутренних дел и именные комитеты издавали специальные брошюры, которые должны были помочь солдатам и их семьям, а также организаторам попечительской работы разобраться в законодательстве, в вопросах получения пособий⁷¹.

Влияние инфляционных процессов на уровень жизни семей воинов, согласно законодательству, преодолевалось тем, что при расчете пайков на местах учитывался рост цен на продовольствие. И стоимость «кормовой нормы» росла. К 1917 г. она составила около 15 руб. по сравнению с 3 руб. в начале войны. Стоимость пайка определялась стоимостью входивших в него пищевых продуктов.

В дополнение к пайку семьям солдат, матросов и казаков бесплатно или по льготному тарифу предоставлялось право проезда по железной дороге, давались преимущества при распределении земель на переселенческих участках, при аренде земли и т. п. Беднейшим семьям безвозмездно отпускался с казенных дач валежник на топливо, а более состоятельным – дрова по заготовительной цене. Семьям призванных на действительную военную службу мастеровых, рабочих и низших служителей заводов, фабрик, мастерских и т. п. выплачивались постоянные пособия в размере половины, трети или четверти заработка кормильцев в зависимости от состава семьи.

Для создания гарантированных условий получения каждой семьей призванного причитающегося пособия Верховный совет по призрению семейств призванных поручил председателю Совета министров И. Л. Горемыкину внести в Совет министров предложение о запрещении использовать этот паек в качестве зачета за долги или взыскания. И такое решение было принято⁷².

Сумма пайков оказалась чрезвычайной для бюджета страны. В начале войны МВД исходило из расчета средней стоимости пайка 1 руб. 50 коп. на душу, на деле он составил в среднем 2–3 руб. Всего получателей пособий было в сентябре 1914 г. более 7,8 млн человек. К апрелю 1915 г. их число стало более 10 млн человек. В 1916 г. расходы на пайки перевалили за млрд руб.⁷³ Государство гарантировало на случай войны «уравниловку» в пособиях. Для каждой конкретной семьи размер пособий означал либо сохранение прежнего уровня жизни, часто на уровне нужды, либо в некоторых случаях даже повышал уровень жизни. Были случаи, когда попечительства определяли пайки столь щедро, что семья получала значительно больше, чем кормилец зарабатывал до войны. Постоянно растущие расходы при системе выдачи пособий всем семьям воинов обостряли кризис государственного бюджета. Л. А. Булгакова назвала этот закон в предреволюционную эпоху «миной замедленного действия, разорвавшейся в 1917 г.»⁷⁴.

Право на паек было закреплено за семьями до начисления пенсии в случае потери кормильца – гибели солдата. В европейской России процедура переоформления пособия на пенсию составляла один месяц, в остальных районах – два месяца. «Двойное вдовье финансирование» было признано справедливым, хотя расходы государства в этом случае увеличивались на 3–3,5 млн руб. в месяц⁷⁵.

Самым сложным вопросом для российского общества начала ХХ в. в вопросах попечения стал вопрос об обязательности помощи так называемым гражданским семьям – семьям, не оформленным в установленном законом порядке путем церковных браков. В годы войны внебрачные семьи солдат, состоявших в законном браке и не добившихся его расторжения, оказались без поддержки. Работникам попечительств, как пишет Л. А. Булгакова, нередко приходилось сталкиваться с такими жизненными ситуациями:

«”Законная” ушла. Человек “сошелся” и прижил детей от “гражданской”. Паек получает “законная”, а гражданская с ребятами пухнет с голоду. В не то: “законная” ушла, бросив мужа и детей. И другая, “гражданская”, воспитывает детей и смотрит за домом. Теперь паек на себя и ребят получает “законная”, а “брачные”

дети с “гражданской”, заменяющей им мать, вынуждены побираться»⁷⁶.

Этот недостаток законодательства был тем более очевиден, что «Правилами об улучшении положения незаконнорожденных детей» 3 июня 1902 г. на отца возлагалась обязанность нести издержки по содержанию ребенка до его совершеннолетия и содержать нуждающуюся мать ребенка, «если уход за ним лишает ее возможности снискивать себе средства к жизни»⁷⁷. Принцип равного права законных и внебрачных детей указывался как желательный на III Международном конгрессе по призрению и благотворительности в Париже⁷⁸.

В течение войны проблема этой самой большой категории семей, оставшейся без обязательного законного попечения, рассматривалась на государственном уровне несколько раз. Однако общая установка Верховного совета по призрению семей лиц, призванных на войну, а также семей раненых и павших воинов на нежелательность поддержки «незаконных» семей, чтобы не подрывать «устои законной семьи» и не умалять «святость брачного союза в народном сознании», осталась до 1917 г. неизменной. Возможно, что такой подход был связан с организационными и финансовыми сложностями обеспечения дополнительной массы семей. Поскольку в законе от 25 июня 1912 г. обеспечение этих семей не предусматривалось, то помощь не обеспеченным законом семьям запасных и нижних чинов через попечительства оказывалась из местных бюджетов, отчислений из жалований служащих, единовременных пожертвований, благотворительных сборов. Вопрос о внебрачных детях дискутировался в течение всей войны. На заседании Совета министров была зачитана телеграмма генерал-губернатора Н. Л. Гондатти о «волнении в Сибири из-за непризнания законом права на призрение внебрачных детей». Совет министров не согласился на изменение закона в отношении таких детей, но предложил привлечь к помощи этой категории нуждающихся благотворительные организации⁷⁹. Верховный совет по призрению семейств призванных рекомендовал благотворительным организациям, занимающимся призрением семейств лиц, призванных на войну, «обращать первостепенное внимание именно на внебрачных детей, пасынков и падчериц»⁸⁰.

Еще одна проблема – лишение пособий семей воинов, которые сдались в плен. Вопрос о невыплатах таким семьям пособий затрагивался несколько раз. Генералы в приказах по армиям приказывали «о сдавшихся в плен немедленно сообщать на родину, чтобы знали родные о позорном из поступке и чтобы выдача пособий семействам сдавшихся была бы незамедлительно прекращена»⁸¹. Генерал Н. Н. Янушкевич, начальник Штаба Верховного главнокомандующего, написал военному министру Российской империи генералу А. А. Поливанову:

«Уже были одобрены Его Величеством две меры: 1) лишение семейств лиц добровольно сдавшихся пайка, 2) по окончании войны высылка этих пленных в Сибирь для ее колонизации. Было бы крайне желательно внушить населению, что эти две меры будут проведены неукоснительно и что наделы перейдут к безземельным, честно исполнявшим свой долг… Великий князь поручил мне просить Вас, не найдете ли возможным использовать Ваш авторитет в сфере членов Думы, чтобы добиться соответствующего решения, хотя бы мимоходом, в речи Родзянко или лидера центра, что, очевидно, те нижние чины, которые добровольно сдаются, забывая долг перед Родиной, ни в коем случае не могут рассчитывать на одинаковое к ним отношение и что меры воздействия, в виде лишения пайка и переселения их всех, после мира, в пустынные места Сибири, вполне справедливы. Глубоко убежден, что это произведет огромный эффект»⁸².

Было принято «Положение Совета министров 15 апреля 1915 г. о лишении пайка семей чинов, учинивших побег со службы», по которому семьи тех, кто добровольно сдался в плен, лишались права на получение государственного пособия – «пайка»⁸³. Когда законопроект по этому вопросу проходил обсуждение в Государственной думе, некоторые депутаты приводили примеры того, как солдат ложно обвиняли в дезертирстве или в добровольной сдаче и в результате их семьи несправедливо лишались права на продовольственный паек. Впрочем, российские парламентарии признавали, что отмена этого закона создаст впечатление, будто бы солдаты могут совершенно безнаказанно дезертировать или сдаваться в плен. Поэтому депутаты предложили, чтобы власти разработали особый законопроект, в котором было бы предусмотрено, кто и как в войсковых частях устанавливает факт и обстоятельство добровольной сдачи в плен, в каких случаях отлучка из войсковой части будет считаться дезертирством и какой ответственности подвергаются лица, давшие неверные сведения о нижнем чине, имевшие последствием признание его изменником или дезертиром. Кроме того, они требовали, чтобы эти меры ни в коем случае не применялись в отношении тех, кто просто опоздал из увольнения или пропал без вести на поле боя⁸⁴.

В конце концов, 15 сентября 1915 г. начальником Штаба Верховного главнокомандующего В. М. Алексеевым было оговорено (приказ № 63), что ввиду «сложности случаев признания нижних чинов изменниками или дезертирами и неправильного опозорения семей», сообщения гражданским властям о лишении пайка семей нижних чинов должны исходить от военного начальства не ниже командира части и следовать лишь в случаях «безусловного подтверждения очевидцами верности факта добровольной сдачи в плен или в случае побега из рядов армии с целью уклонения от выполнения воинского долга»⁸⁵