Проблемы представительного характера состава законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации

Характер взаимоотношений депутатов парламентов субъектов Российской Федерации и гражданского общества в идеале можно выразить словами А. Эсмена: «Государственная власть должна быть отправляема в общих интересах и… правящие являются лишь главными слугами человеческого сообщества».^[37] Для этого парламент, будучи представительным органом, должен выражать интересы не одного какого-нибудь класса или слоя общества, а общие интересы всех классов и слоев гражданского общества. Именно парламент «способен инициировать политическую активность граждан, позволяет им не только осознавать свои интересы, но и согласовывать их между собой. Если рынок дифференцирует и обособляет, то парламент связывает и объединяет. Он не просто представляет разные общественные группы, но и дает им возможность избежать прямого столкновения, гражданской войны, заменяя традиционную феодальную междоусобицу гражданским миром и согласием. Парламент нужен не рынку, а именно гражданскому обществу, является важным политическим инструментом создания такого общества, если, конечно, обладает реальной, а не фиктивной властью».^[38]

Достижение этой цели в немалой степени зависит от состава парламентов субъектов Российской Федерации. Изучение состава парламентов субъектов РФ предполагает исследование двух проблем: определение рационального численного состава парламентов и отражение в составе парламента структуры гражданского общества.

Представительный характер парламентов субъектов Российской Федерации тесно связан с их количественным составом. Депутаты парламента субъекта Федерации принимают законы, осуществляют парламентский контроль коллегиально. И успех их работы во многом зависит от численности депутатского корпуса, размера избирательного округа, а следовательно, от числа избирателей, чьи интересы они представляют в законодательном органе государственной власти субъекта России. Парламент субъекта Российской Федерации должен быть достаточно многочисленным, чтобы выполнять возложенные на него функции. Вместе с тем он не должен быть громоздким, чтобы не утратить своей работоспособности.

В науке к числу объективных факторов, определяющих оптимальный численный состав представительного органа государственной власти, относят размер территории и количество населения субъекта Российской Федерации. Численность депутатского состава парламентов субъектов Российской Федерации колеблется от 11 депутатов Думы Таймырского автономного округа до 190 депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан. При этом Московская городская Дума при населении около 11 млн жителей насчитывает 35 депутатов, а Государственное Собрание (Эл Курултай) Республики Алтай при численности населения 205, 6 тысяч жителей – 41 депутата. Как видим, законодатели субъектов Российской Федерации далеко не всегда руководствуются объективными критериями при определении численного состава депутатского корпуса своих парламентов.

На представительство интересов гражданского общества в парламентах субъектов Российской Федерации влияет их структура, которая может быть однопалатной и двухпалатной. Двухпалатная структура, как правило, характерна для федеративных государств. В науке конституционного права выделяют две задачи двухпалатного федерального парламента:

– обеспечение контроля за качеством законов с тем, чтобы принимаемые законы не были случайными, непродуманными, порожденными лишь политическими страстями;

– предоставление возможности субъектам Федерации выразить в процессе законотворчества свою волю и интересы, согласовать их между собой, т. е. реализация на деле принципа федерализма.

Законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации являются, как правило, однопалатными. Однако из этого правила есть исключения. Двухпалатную структуру имеют законодательные органы государственной власти Свердловской области, республик Башкортостан, Адыгея, Тыва, Кабардино-Балкарской республики.

Из вышеперечисленных задач двухпалатной структуры федерального парламента значимость в полном объеме для регионального (республиканского) парламента сохраняет первая – обеспечение контроля за качеством законов. Что касается второй задачи, то ее интерпретация законодательством отдельных субъектов Российской Федерации в силу унитарного характера их государственного устройства имеет специфику.

Так, Государственное Собрание Республики Башкортостан состоит из двух палат: Палаты представителей и Законодательной палаты. Законодательная палата представляет интересы всех избирателей республики, состоит из 30 депутатов, избираемых по мажоритарной избирательной системе относительного большинства по одномандатным избирательным округам, и является постоянно действующим органом государственной власти. Палата представителей выражает интересы населения административно-территориальных единиц. Она формируется по принципу: 2 представителя от каждого района (района в городе) и города республики, не имеющего районного деления. Депутаты Палаты представителей работают в парламенте на непостоянной основе. Аналогичный порядок формирования «верхней палаты» предусмотрен конституциями республик Адыгея, Тыва, Кабардино-Балкарской республики.

Иной подход к формированию двухпалатной структуры парламента имеет место в Свердловской области, где Законодательное Собрание состоит из Областной Думы и Палаты представителей. Палата представителей выражает интересы всего населения Свердловской области, состоит из 21 депутата, избираемых по мажоритарной избирательной системе относительного большинства по одномандатным избирательным округам сроком на 4 года. Областная Дума насчитывает 28 депутатов, избираемых по пропорциональной избирательной системе по общеобластному избирательному округу сроком на 4 года. Каждые два года половина депутатов Областной Думы переизбирается. Таким образом, задачей формирования и деятельности Областной Думы является формирование многопартийной системы Свердловской области, выражение интересов основных политических сил гражданского общества в парламенте.

Еще одной потенциальной задачей двухпалатной структуры парламентов субъектов Российской Федерации могло быть создание условий для полноценного участия в избирательном процессе представителей национальных меньшинств. Однако пока двухпалатные парламенты созданы в субъектах Российской Федерации, не имеющих в своем составе национально-государственных образований. В то же время парламенты субъектов Федерации, имеющие в своем составе автономные округа (Красноярский, Хабаровский края, Архангельская, Иркутская, Пермская, Читинская и Тюменская области) остаются однопалатными. Это можно объяснить далеко не безоблачными отношениями между властями края, области и входящих в них автономных округов, то есть проблема имеет политический характер.^[39]

Попытка обеспечить национальное представительство предпринята в Ханты-Мансийском автономном округе, где в составе Думы сформирована Ассамблея представителей коренных малочисленных народов Севера из числа депутатов автономного округа, избранных по единому национально-территориальному округу. Из 23 депутатов Думы 6 – представители коренных малочисленных народов Севера. Ассамблея не выделена организационно в качестве структурной единицы Думы Ханты-Мансийского автономного округа. Она не имеет права наложить вето на решения Думы, ее коллективное мнение по поводу содержания принимаемых Думой законов носит рекомендательный характер. Следовательно, Ассамблея представителей коренных малочисленных народов Севера является квазипалатой.

Таким образом, преобладают двухпалатные парламенты, в которых верхняя палата представляет интересы территориальных коллективов. Более широкое распространение двухпалатной структуры парламентов субъектов Российской Федерации возможно в случае прогнозируемого объединения субъектов Российской Федерации.

Каковы взаимоотношения между «верхней» и «нижней» палатами парламентов субъектов Российской Федерации? Чьи интересы превалируют в случае их расхождения: населения всего субъекта, представленного в «нижней» палате, или территориальных коллективов, представленных «верхней» палатой? Это зависит от роли «верхней палаты», определяемой законодательством субъектов Российской Федерации далеко не однозначно.

Так, в Республике Башкортостан «нижняя палата» преодолевает вето «верхней палаты» на законопроект двумя третями голосов от установленного численного состава депутатов. Следовательно, здесь имеет место слабая «верхняя» палата, преобладают интересы всего населения республики, представленного «нижней палатой».

До внесения поправок в Конституцию Республики Карелия в феврале 2001 г., закрепивших однопалатную структуру парламента, в республике был двухпалатный парламент и при несогласии палат по поводу законопроекта, он снимался с рассмотрения. Мнение представителей территориальных коллективов, представленных «верхней палатой», было определяющим.

Думается, что в идеале желателен баланс интересов избирательного корпуса обеих палат. Но как его достичь? Вопрос остается открытым и требует дополнительной дискуссии.

Традиционным и наиболее распространенным критерием определения представительного характера парламента является его социальный состав.

В истории политической и правовой мысли можно выделить две тенденции в определении оптимального социального состава депутатского корпуса парламента. По мнению Дж. Ст. Милля, посвятившего свой основной научный труд изучению представительной демократии, «необходимо, чтобы избиратели выбирали представителя из лиц умнее себя, и соглашались подчиняться его высшему уму».^[40] Е. Тарановский считал, что только «действительно образованные, знающие люди могут достойно послужить своей родине своим знанием, своими убеждениями… в области политики».^[41] Эту же мысль развивал де Лольм: «Огромное большинство тех, которые составляют толпу, отвлекаемые более настоятельными нуждами существования, не имеют ни досуга, ни даже, вследствие несовершенства их образования, необходимых для такой роли знаний. К тому же природа, не щедрая на свои дары, наделяет лишь небольшое количество людей головою, способною к сложным комбинациям законодательства; и подобно тому, как больной доверяется врачу, тяжущийся адвокату, очень значительное число граждан должны доверяться тем, которые более способны, чем они, исполнять то, что, касаясь их существенных интересов, в то же время требует стольких качеств для того, чтобы быть исполненным хорошо».^[42]

Означают ли эти вполне верные рассуждения, с которыми нельзя не согласиться, что в парламенте не место представителям рабочих, крестьян и других слоев, не отличающихся высокой образованностью и эрудицией?

В. М. Гессен, исходя из теории народного суверенитета, неравенства людей, наличия антагонизма между противоположными интересами отдельных общественных групп, пришел к другому выводу. Он полагал, что «у классов, стоящих в силу своей экономической зависимости на низкой ступени культуры, имеются свои собственные интересы, отличные от интересов других, более культурных классов; эти последние не могут рассчитывать на представительство интересов всего народа, как целого. Наряду с представительством классов, экономически сильных, необходимо представительство классов слабых».^[43]