Вся хозяйственная и организационно-массовая работа управления домами (ЖЭК) проводилась в тесном контакте с общественным домовым комитетом и активом жильцов дома. В постановлении Совета Министров СССР от 26 августа 1967 г.^[55] среди прочих мер, направленных на повышение уровня эксплуатации жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства, исполкомам Советов депутатов трудящихся и руководителям предприятий, организаций и учреждений было предписано шире привлекать домовые комитеты, общественные комиссии и актив к разработке проектов хозяйственно-финансовых планов и мероприятий по улучшению эксплуатации зданий, осуществлению контроля за качеством и сроками выполнения ремонтных работ, за расходованием материалов и организацией соревнования жильцов за образцовый порядок и высокую культуру быта. В развитие этого положения Советом Министров РСФСР и ВЦСПС 9 августа 1968 г. было принято постановление № 548 «Об усилении роли домовых комитетов в управлении государственным жилищным фондом»^[56], утвердившее Положение о домовом комитете в государственном жилищном фонде.

В соответствии с последним домовый комитет образовывался на общественных началах в каждой жилищно-эксплуатационной организации исполкома местного Совета депутатов трудящихся, предприятия, организации и учреждения. Он избирался на общем собрании жильцов или их представителей от домов, корпусов, подъездов (по нормам, устанавливаемым соответствующим исполкомом местного Совета депутатов трудящихся, комитетом профсоюза предприятия, организации и учреждения) открытым голосованием сроком на два года в составе не менее семи человек.

Основная задача домового комитета состояла в том, чтобы активно участвовать в управлении жилищным фондом, содействовать жилищно-эксплуатационной организации в улучшении эксплуатации и содержания государственного жилищного фонда. В этих целях домовый комитет принимал участие в разработке проектов хозяйственно-финансовых планов жилищно-эксплуатационной организации, а также мероприятий по улучшению эксплуатации и сохранности жилищного фонда; участвовал в комиссиях по осмотру жилого фонда, в отборе домов для текущего и капитального ремонта; следил за своевременным и качественным выполнением работ по капитальному и текущему ремонту жилых домов; осуществлял контроль за расходованием жилищно-эксплутационной организацией материалов, выделяемых на ремонт жилищного фонда; созывал собрания жильцов, а также осуществлял иные функции^[57]. Кроме того, исполкомам Советов депутатов трудящихся с участием домовых комитетов, общественных комиссий и активов было предписано установить постоянный контроль за своевременным ремонтом и надлежащим содержанием жилых домов, принадлежащих гражданам на праве личной собственности в городах и поселках городского типа^[58]. Жилищно-эксплуатационная организация при этом была обязана оказывать помощь домовому комитету в его работе, знакомить его с необходимыми материалами и документами, предоставлять помещения и оборудование для работы.

Одновременно с рассматриваемыми реформами в системе управления государственным и муниципальным жилищным фондом второе дыхание обретают жилищно-строительные кооперативы. Совет Министров СССР в постановлении от 20 марта 1958 г. «О жилищностроительной и дачно-строительной кооперации»^[59] признал целесообразным более широкое развитие жилищно-строительной и дачно-строительной кооперации для осуществления строительства многоквартирных жилых домов в городах и поселках городского типа и дач в пригородах за счет собственных средств членов кооперативов.

Помимо строительства многоквартирных домов для последующего предоставления его жилых помещений в постоянное пользование пайщиков и их семей^[60] основной обязанностью кооператива являлось осуществление эксплуатации своего жилищного фонда на началах полной самоокупаемости. Кооперативные домовладения могли обслуживаться либо силами самих кооперативов, либо силами жилищно-эксплутационных организаций исполкомов или предприятий, учреждений и организаций на договорных началах с оплатой кооперативами расходов. Обслуживание кооперативного домовладения эксплутационной организацией осуществлялось на равных условиях с государственным жилищным фондом. Взаимоотношения между кооперативом и эксплутационной организацией регулировались Типовым договором на обслуживание домов жилищно-строительного кооператива силами государственных жилищно-эксплутационных организаций. В соответствии с ним на эксплутационную организацию возлагалось выполнение комплекса работ, обеспечивающих содержание в надлежащем техническом состоянии домов и их оборудования: профилактический осмотр строительных конструкций и инженерного оборудования дома; текущий ремонт дома и его оборудования, за исключением внутриквартирного ремонта, выполняемого членами кооператива за свой счет, а также ремонта газового^[61] и лифтового оборудования; уборка и освещение лестничных клеток; уборка и санитарная очистка территории домовладения, вывоз бытового мусора; обслуживание систем центрального отопления и горячего водоснабжения, водопровода и канализации, электроосвещения и вентиляции; ведение домовой книги, выдача жильцам справок о местожительстве и занимаемой жилой площади, прописка и выписка жильцов по письменному разрешению правления кооператива и др. Предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в домах жилищно-строительных кооперативов, не входило в предмет договора на обслуживание домов. Капитальный ремонт кооперативного жилищного фонда производился, как правило, подрядным способом, силами государственных ремонтно-строительных организаций. Он включался в план работ соответствующей подрядной ремонтно-строительной организации и выполнялся ею на тех же условиях, что и ремонт государственного жилищного фонда^[62]. Взаимоотношения между правлением кооператива и подрядной организацией регулировались типовым подрядным договором на производство работ по капитальному ремонту^[63].

В этот же период законодательную регламентацию получила новая форма удовлетворения жилищной потребности граждан – жилищно-строительный коллектив индивидуальных застройщиков. В соответствии с Положением о жилищно-строительных коллективах индивидуальных застройщиков^[64] последние представляли собой объединения рабочих, служащих, а также пенсионеров по месту работы, при предприятиях, учреждениях, органах коммунального хозяйства исполкомов местных Советов народных депутатов в целях совместного строительства своими силами на началах трудовой взаимопомощи многоквартирных жилых домов с сохранением прав личной собственности одного застройщика на одну квартиру и одноквартирных жилых домов на праве личной собственности жилой площадью не более 60 кв. м. Объединение индивидуальных застройщиков в жилищно-строительные коллективы оформлялось договором, заключаемым между участниками этих коллективов. Перечень существенных условий и требования к форме такого договора регламентировались п. 4, 5 Положения о жилищно-строительных коллективах индивидуальных застройщиков.

Для ведения дел из числа участников объединения избирался управляющий (их могло быть несколько), действующий от имени участников коллектива на основании решений общих собраний коллектива и доверенности, подписанной всеми участниками. Уполномоченный коллектива в сроки, установленные общим собранием коллектива, представлял отчет коллективу о произведенных расходах.

Помимо основной задачи – строительства жилых домов – данные объединения решали вопросы их дальнейшей эксплуатации: организовывали на коллективных началах ремонт, содержание и охрану домов, уборку прилегающих к домам улиц, проездов и тротуаров. Положение признавало фундамент, крышу, лестничные клетки и другие части многоквартирного дома, которые обслуживают все квартиры, объектами общей собственности участников коллектива, которые содержатся и ремонтируются на средства участников коллектива соответственно доле каждого. Указанные расходы производились по решению общего собрания коллектива^[65] и покрывались индивидуальными застройщиками деньгами, строительными материалами, инструментом и т. д.

Таким образом, законодательство рассматриваемого периода определяло порядок управления и обслуживания многоквартирных домов, принадлежащих жилищно-строительным кооперативам и коллективам индивидуальных застройщиков. Важной чертой данных механизмов являлось наличие в них договорных начал. Вместе с тем наличие типовых договоров с диктуемыми государством условиями существенно ограничивало свободное волеизъявление сторон при определении содержания заключаемых договоров и делало невозможным изменение предложенной модели договора.

Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик^[66] и Жилищный кодекс РСФСР^[67] (далее – ЖК РСФСР) принципиально не изменили сложившуюся к моменту их принятия систему управления жилищным фондом, четко «выстроив» управленческую вертикаль. В соответствии со ст. 10 Основ жилищного законодательства СССР государственное управление в области использования и обеспечения сохранности жилищного фонда осуществлялось Советом Министров СССР, Советом Министров РСФСР, Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами местных Советов народных депутатов, министерствами, государственными комитетами и ведомствами, а также специально уполномоченными на то государственными органами в соответствии с законодательством СССР и РСФСР. Таким специально уполномоченным органом в РСФСР согласно ст. 16 ЖК РСФСР являлось Министерство жилищно-коммунального хозяйства РСФСР и его органы на местах.

На местах функции органов, специально уполномоченных на государственное управление жилищным фондом, осуществляли:

в краях, областях – управления жилищно-коммунального хозяйства исполкомов краевых (областных) Советов народных депутатов;

в городах, районах – управления жилищно-коммунального (коммунального) хозяйства горисполкомов; отделы (управления) учета и распределения жилой площади гор(рай)исполкомов; отделы (управления) горисполкомов по руководству жилищно-строительными кооперативами^[68].

Органы, осуществлявшие непосредственное хозяйственное управление, различались в зависимости от вида жилищного фонда. Управление жилищным фондом местных Советов согласно ст. 17 ЖК РСФСР осуществлялось органами самоуправления. Такими специальными органами, создаваемыми для выполнения возлагаемых на местные Советы функций в отношении жилищного хозяйства, являлись управления жилищным хозяйством (жилищные управления). К основным обязанностям жилищных управлений относились: организация и контроль за деятельностью жилищно-эксплуатационных организаций по техническому и санитарному содержанию жилых домов; организация и производство ремонта жилых домов местных Советов и повышение их благоустройства; разработка и представление на утверждение перспективных и текущих планов развития жилищного хозяйства, инструкций и нормативных материалов и др. Кроме того, жилищное управление (районное, городское) контролировало содержание всего жилищного фонда на территории района и его ремонт независимо от подчиненности (ведения) фонда^[69].

Управление ведомственным жилищным фондом было возложено на соответствующие министерства, другие ведомства, предприятия, организации и учреждения, в ведении которых находились жилые дома. Для этого в министерствах и других ведомствах образовывались жилищные отделы или другие органы управления, а на предприятиях, в организациях, учреждениях – жилищно-коммунальные конторы, управления домами.

Общественным жилищным фондом управляли органы тех кооперативов, профсоюзных организаций, спортивных, научных и других общественных организаций, введении (собственности) которых находится соответствующий жилищный фонд. Управление фондом жилищно-строительных кооперативов осуществлялось органами управления кооперативов в соответствии с их уставами (ст. 17 ЖК РСФСР).

Эксплуатацию государственного и общественного жилого фондов в соответствии со ст. 22 ЖК РСФСР по-прежнему осуществляли жилищно-эксплутационные организации. В законе были названы их основные задачи и функции. Жилищно-эксплутационные организации должны обеспечить сохранность жилищного фонда и надлежащее его использование, высокий уровень обслуживания граждан, а также контролировать соблюдение гражданами правил пользования жилыми помещениями, содержания жилого дома и придомовой территории. Также законодательно закреплен принцип: жилой дом может эксплуатироваться только одной жилищно-эксплутационной организацией.

По-прежнему большая роль в управлении жилищным фондом отводилась домовым комитетам и другим органам общественной самодеятельности, которые согласно ст. 19 ЖК РСФСР призваны оказывать содействие жилищно-эксплуатационным организациям в их работе по обеспечению сохранности и надлежащему использованию жилищного фонда, а также осуществлять общественный контроль за соблюдением гражданами правил пользования жилыми помещениями и содержания жилых домов.

Таким образом, в рассматриваемый период сложилась определенная практика управления жилищным фондом. Способы управления и роль договора в организации обслуживания жилищного фонда различались в зависимости от форм собственности на жилье. Наиболее развернутой и разработанной являлась система управления количественно-доминирующим государственным жилищным фондом, построенная на административных методах, отсутствии договорных начал. В исследуемый период обнаруживаются новые попытки государства привлечь граждан – пользователей жилыми помещениями в процесс управления жилой недвижимостью. Однако добиться эффективного хозяйствования при помощи указанных механизмов не удалось из-за отсутствия заинтересованности у граждан и их объединений в управлении жильем, поддержании его в надлежащем состоянии. Причина такого положения дел в жилищной и иных сферах хозяйствования, по мнению многих, скрывалась в самом характере социалистической (общенародной, коллективной) собственности. Как отмечал А. Г. Быков: «Критерий государственной собственности – «принадлежность всему народу» – неизбежно таил в себе внутреннее противоречие, ибо «принадлежность всему народу» – значит никому, это – «ничейное» имущество. И как следствие «ничейности» имущества – равнодушие к его судьбе»^[70]. Выход из сложившейся ситуации социальной апатии виделся в устранении обезлички общенародной собственности, предоставлении гражданам возможности приобретать в собственность жилые помещения.